Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento de Agua Potable… — Res. 449-2022

Mediante Orden de Inspección N° 0719-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 264-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 330-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 16 de junio de 2021, notificado el 18 de junio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 358-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 02 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 592-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 11 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 592-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 09 de noviembre de 20213, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001100- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 218-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual declaró infundado su recurso de apelación y confirmó la sanción de S/11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 16 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

Si bien durante la etapa sancionadora, la autoridad de primera instancia validó el cumplimiento de la obligación que motivó a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, señalando que se encontraba subsanada esta obligación al acreditarse el depósito de las horas extra antes de la notificación de la imputación de cargos, a folios 189 del expediente inspectivo obra la medida inspectiva de requerimiento expedida por los inspectores comisionados, de fecha 20 de abril de 2021, en donde se observa que el inspector comisionado detalla que los hechos que en ese momento constituyeron un supuesto de infracción de la normativa sociolaboral:

Para tal fin, el inspector comisionado emitió la respectiva medida de requerimiento, dándole un plazo de tres (3) días hábiles para su cumplimiento:

Es importante señalar que mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL del 29 de octubre de 2021, publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de noviembre de 2021, se estableció un precedente vinculante respecto del principio de culpabilidad y disponibilidad presupuestal de entidades públicas, intrínsecamente relacionado con la afectación al principio de razonabilidad sostenido por la impugnante

Reconociéndose a través dicho precedente (fundamento 38), el sentido del criterio aprobado por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de inspección del Trabajo de la SUNAFIL” mediante Resolución de Superintendencia N° 035- 2021-SUNAFIL del 14 de enero de 2021:

En esa línea argumentativa, obra a folios 21 del expediente sancionador el Memorándum N° 638-2021-EPSEL S.A.-GG-ORH, del 18 de junio de 2021, en donde se informa que con fecha 17 de junio de 2021 se recibió el comprobante de pago por el monto depositado en la cuenta bancaria del ex trabajador Miguel Checa Távara, acreditándose el pago por horas extra. Adicionalmente, se sostiene que “…mediante Memorándum N° 161-2021-EPSEL S.A. -GG-GAF-SGC, del 02 de junio de 2021, la demora del pago por horas extra a favor del ex trabajador se debió por no contar con la disponibilidad presupuestal para cumplir con la referida orden…”.

Por ello, y obrante a folios 22 del expediente sancionador se encuentra el Informe N° 161-2021-EPSEL S.A./GAF/SGC, emitido por el Sub Gerente de Contabilidad de la impugnante, en donde se detalla que con fecha 26 de abril de 2021 se informó - entre otros – del caso del señor Távara a la Gerencia de Administración (a través del Informe N° 122-2021-EPSEL S.A./GAF/SGC); el 28 de abril de 2021, se solicitó la autorización expresa a Gerencia de Administración para la realización del pago con cargo a ejercicios anteriores, precisando que no se contaba con disponibilidad presupuestal y que “…al afectar financieramente con cargo a ejercicios anteriores estamos distorsionando la programación del fujo de caja y el cumplimiento de las obligaciones de capital de trabajo”.

En similar fecha, mediante Informe N° 70-2021-EPSEL S.A./GAF, la Gerencia de Administración solicitó a la Gerencia General que disponga que la Oficina de Desarrollo Empresarial (ODE) realice la modificación presupuestal respectiva con la finalidad de dar cumplimiento con dicho pago; recibiéndose la respuesta de que no se contaba con disponibilidad presupuestal para poder cancelar los pagos por demandas de SUNAFIL cargando a resultados.

Por ello, si bien se observa la realización de coordinaciones por parte de la impugnante para gestionar el pago de los conceptos adeudados al ex trabajador, estas gestiones se iniciaron en fechas posteriores a los tres (3) días hábiles otorgados por el inspector de trabajo para el cumplimiento de la medida inspectiva del 20 de abril de 2021. Por tanto, los criterios señalados en los fundamentos 6.10 y 6.11 de la presente resolución no son aplicables al caso materia de autos.

De conformidad con el inciso f) del artículo 25710 del TUO de la Ley N 27444, la impugnante solicita la aplicación de los eximentes de infracción, por cuanto han subsanado de manera voluntaria su comportamiento antijurídico al realizar el depósito de los conceptos adeudados en la cuenta del ex trabajador el 16 de junio de 2021, muy posterior al plazo límite de para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento (23 de abril de 2021) pero previa a la notificación de la imputación de

Es preciso, en este extremo, recordar por un lado que las infracciones a la labor inspectiva no tienen “…una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”, según el primer precedente aprobado por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL; por lo que la subsanación de efectuada el 16 de junio de 2021 se encuentra intrínsecamente vinculada con el pago de los conceptos adeudados al trabajador.

Por el contrario, y de conformidad con el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT, “Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos…”. Así, en tanto el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento se encuentra vinculada con una afectación a la labor inspectiva, y sus efectos no pueden ser revertidos con el cumplimiento posterior de la medida (toda vez que la fiscalización no cumplió sus efectos, al haberse emitido el Acta de Infracción respectiva), no es de aplicación en este extremo del recurso el criterio de subsanabilidad invocado por la impugnante.

Por tanto, también corresponde desestimar este extremo del recurso de revisión.