Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento de Agua Potable… — Res. 357-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1134-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 532-2022-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 575-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIFN, de fecha 15 de setiembre de 2022, notificada el 19 de setiembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 599-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIFN, de fecha 28 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub-Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 778-2022- SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, de fecha 15 de diciembre de 2022, notificada el 06 de enero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 19,320.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 26 de enero de 2023 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub-Intendencia N° 778-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 10 de abril de 2023, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró entre otros, infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 04 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000600- 2023-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo4 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A. - EPSEL S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/. 19,320.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de abril de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A. - EPSEL S.A.

Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:

De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.

Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

Por tanto, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, vinculado en lo referido a la infracción calificada como muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal. En consecuencia, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre los alegatos relacionados con infracciones calificadas como graves, al encontrarse fuera del ámbito de revisión que le compete.

Respecto al extremo de la supuesta falta de motivación, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. Siendo así, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6° del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional anteriormente, se pronunció, en más de una ocasión estableciendo, criterios jurisprudenciales al respecto. Véase en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: como una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló, además, lo siguiente:

Bajo ese contexto, la motivación debe ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta, directa y comprobable entre los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción. No resultan válidas, aquellas fórmulas genéricas o contradictorias que no contribuyen a esclarecer la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí10, se ha expresado lo siguiente:

A partir del marco normativo expuesto, se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos. Esta exigencia responde a una garantía del debido procedimiento administrativo, orientada a asegurar la transparencia, legalidad y legitimidad de la decisión adoptada.

Por tanto, de la verificación realizada de los actuados obrantes en el expediente sancionador, se advierte que la resolución materia de impugnación cumple con el estándar de motivación exigido por el ordenamiento jurídico. En efecto, tanto en las actuaciones inspectivas como en la resolución impugnada, se han expuesto de forma clara y detallada los hechos verificados, la normativa aplicable y las razones jurídicas que sustentan la determinación de responsabilidad del administrado, incluyéndose, además, la valoración expresa de los descargos presentados por el impugnante.

En tal sentido, la motivación ha sido suficiente, coherente y congruente, garantizando el respeto al debido procedimiento y descartando la existencia de una motivación aparente. Por tal motivo, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

En virtud de lo expuesto, corresponde al sujeto inspeccionado dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva; caso contrario, su inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento constituye una infracción a la labor inspectiva calificada

Bajo esa línea argumentativa, y de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos formulados en relación a la medida inspectiva de requerimiento deben de efectuarse considerando los siguientes aspectos:

En ese sentido, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 09 de agosto de 2022, dispuso al administrado en su calidad de sujeto inspeccionado11 a que cumpla con realizar la siguiente obligación en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento:

De acuerdo con el numeral 4.7 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, el administrado no cumplió con presentar documentación que acredite el cumplimiento de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento, configurándose la infracción al numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

Asimismo, de la verificación realizada a la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, ésta cumple con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, al haber sido emitida en el marco de las actuaciones inspectivas originadas por la Orden de Inspección N° 1134-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, y en concordancia con los hallazgos verificados durante la etapa inspectiva y consolidadas en el Acta de Infracción correspondiente.

En consecuencia, el personal inspectivo ha aplicado correctamente lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT, los cuales señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia, la verificación de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. Tal supuesto se ha configurado en el presente caso, toda vez que, durante la fase inspectiva, se llevó a cabo una actuación probatoria adecuada, orientada a que la Administración Pública acredite fundadamente la existencia de la infracción imputada.

Con respecto a la vulneración con el principio de non bis in ídem alegada por la impugnante ante esta infracción a la labor inspectiva, es de suma importancia invocar los precedentes administrativos establecidos en los numerales 6.9, 6.10 y 6.11 de la Resolución de Sala Plena N° 013-2022-SUNAFIL/TFL, los cuales establecen que:

Es preciso recordar que, conforme con la dogmática, el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez.

En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”.11 De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos”. (Énfasis añadido).

Conforme a ello, corresponde analizar si, en efecto, la infracción atribuida por el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento comparte los mismos elementos

Teniendo en cuenta que las medidas inspectivas de requerimiento obligan al sujeto inspeccionado a adoptar, dentro de un plazo razonable, las acciones necesarias para cumplir con la normativa sociolaboral, resulta evidente que, tales medidas tienen por finalidad asegurar la subordinación legamente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de las actuaciones inspectivas y promover el cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.

Por lo tanto, existe una notable diferencia entre los fundamentos que tutelan las medidas inspectivas de requerimiento y aquellos que rigen las obligaciones en materia de relaciones laborales. Ya que, en el primer caso, la finalidad es garantizar exclusivamente la eficacia de la labor inspectiva; mientras que, en el segundo caso, se vincula directamente con el pago de las gratificaciones legales, cuya consumación resulta independiente al plano de la actividad inspectiva.

De acuerdo a lo expuesto, corresponde precisar que, si bien el incumplimiento al mandato contenido en una medida inspectiva de requerimiento constituye una conducta pasible de sanción, ello se justifica en tanto interfiere con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, las cuales se orientan a salvaguardar los bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento sociolaboral. En ese sentido, al tratarse de un instrumento que busca asegurar la eficacia de la función inspectiva, y no en el cumplimiento directo de una obligación sustantiva como el pago de la gratificación legal, esta Sala considera que no se ha configurado una vulneración al principio de non bis in ídem, dado que se trata de supuestos de ámbitos normativos y finalidades distintas.

Finalmente, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 de artículo 46° del RLGIT, desestimándose todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, dado que, el administrado tenía el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva. Por ende, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento que transgreda lo dispuesto por el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada y no acoger el recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.