Empresa Peruana de Servicios Editoriales S.A — Res. 540-2022

Mediante Orden de Inspección N° 9502-2016-SUNAFIL/IRE-ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2435-2016-SUNAFIL-ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no haber realizado el pago íntegro de horas extras a veintidós (22) trabajadores; y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en

Mediante Proveído S/N de fecha 23 de noviembre de 2016, notificado el 01 de diciembre de 2016, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la formulación de los descargos que estimen pertinentes, conforme el literal c) del artículo 45 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección de Trabajo (en adelante, la LGIT).

Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 451-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 13 de diciembre de 2017 y notificada 26 de marzo de 2018, multó a la impugnante por la suma de S/. 27,650.00 por haber incurrido en una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo.

Con fecha 19 de abril de 2018, la impugnante interpuso ante la Intendencia de Lima Metropolitana, un recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 451- 2017-SUNAFIL/ILM/SIRE4.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1424-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de agosto de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 451-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE4.

Con fecha 22 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1424- 2021-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral. Es así, que mediante Proveído S/N de fecha 15 de noviembre de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana advirtió la omisión de un documento idóneo que acredite facultades de representación, la misma que fuera subsanada por la impugnante, mediante escrito presentado el 03 de diciembre de 2021.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002292-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias4.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA PERUANA DE SERVICIOS EDITORIALES S.A. - EDITORA PERÚ, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1424-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 27,650.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de setiembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA PERUANA DE SERVICIOS EDITORIALES S.A. - EDITORA PERÚ.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis añadido)

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el párrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016,

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. (énfasis añadido)

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259 del TUO de la LPAG podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

En buena cuenta, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas6: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano. En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

Conforme al análisis anterior, al identificarse un supuesto de caducidad de oficio, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador respectivo.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del

En el presente caso, la disposición de inicio del Procedimiento Administrativo Sancionador fue notificada a la impugnante el 01 de diciembre del 2016, es decir, se inicia y notifica con anterioridad a la vigencia del Decreto Legislativo N.° 1272, por lo que se encuentra en el supuesto indicado en la Quinta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N.° 1272. Por ello, la notificación del pronunciamiento final debió realizarse a más tardar el 22 de diciembre del 2017; al no haber sido así operó la figura jurídica de la caducidad administrativa del procedimiento.

Conforme a ello, el procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

La impugnante alega que en el presente procedimiento sancionador no se ha observado el principio de un debido procedimiento, que implica, entre otros, obtener una decisión en un plazo razonable, tal como está reconocido en el artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

Sobre el particular, se aprecia que el procedimiento inició el 01 de diciembre de 2016, por lo que, el día en el cual se notificó la Resolución de Sub Intendencia (26 de marzo de 2018), el procedimiento administrativo habría devenido en caduco, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG. Para mejor ilustración, se adjunta la una línea de tiempo:

En el caso en particular, se ha evidenciado la tardía notificación de la resolución de primera instancia. Por lo que, corresponde analizar si en dicho periodo ha operado alguna circunstancia que haya afectado el cómputo del plazo de caducidad. Conforme a ello, esta Sala ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo, advirtiendo que no existe ninguna actuación que haya dado mérito a una suspensión de plazos.

Al respecto, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.