Empresa Morán Distribuciones S.A — Res. 359-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Planillas o registros que la sustituya (Alta, Modificación y Baja en el T- Registro; Registro Trabajadores y otros en la planilla; Entrega de boletas de pago al Trabajador y sus Formalidades), Contratos de Trabajo (formalidades), Jornada, Horarios de Trabajo y Descansos Remunerados (Horas Extras, Trabajo Nocturno), Seguridad Social (Inscripción de Trabajadores en el Régimen de Seguridad Social en Salud; Inscripción de Trabajadores en el Régimen de Seguridad Social en Pensiones). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la utilización fraudulenta de contratos de plazo determinado que ocasiona su desnaturalización, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, en agravio de ocho (8) trabajadores.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en agravio de dieciocho (18) trabajadores.

i. El inspector actuante insiste en omitir tres (3) modificaciones y siete (7) bajas presentadas, persistiendo en graduar la multa por infracción a la labor inspectiva en base a dieciocho (18) trabajadores afectados cuando en realidad se produjo la subsanación de tres (3) trabajadores y se acreditó la imposibilidad material de cumplir con el mandato respecto de siete (7); refiriendo que dicha baja fue a raíz de un error inducido por la administración (como eximente de responsabilidad).

ii. Refieren que se ha acreditado el cumplimiento parcial de la infracción en materia sociolaboral, así como el cumplimiento parcial de la medida inspectiva de requerimiento, por lo que solicitan la reducción de la multa con el reconocimiento de responsabilidad.

iii. Agrega que el Protocolo de SUNAFIL para la fiscalización de los contratos modales establece que el mecanismo idóneo para acreditar la subsanación en materia sociolaboral referente a la desnaturalización es efectuar la modificación de datos del trabajador en el T-Registro, independientemente del plazo para entregar la constancia de modificación (que informaría al trabajador su condición de indeterminado). En ese sentido, el “proponer una entrega célere de la constancia de modificación (…) atentaría contra el plazo establecido en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR y, en todo caso, el

hecho de no acreditar la entrega de esta información dentro del plazo establecido en la medida inspectiva de requerimiento, constituiría un eximente de responsabilidad al amparo del artículo 257 de la LPAG”.

iv. En ese sentido, refiere que “el deber legal es entregar esta constancia de modificación a los 15 días de realizado el cambio, por lo que, resultaría irrazonable considerar que la falta de entrega de este documento (que reiteramos es el que finalmente informa la condición indeterminada) dentro del plazo de la medida inspectiva, constituye un incumplimiento de este requerimiento”, por lo que no existe obligación de comunicar la situación laboral del trabajador, puesto que tal situación se encontraría acreditada con la entrega de la constancia de modificación del T-Registro establecida en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR.

v. Señala que las bajas determinaron “la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento detectado, pues, independientemente de la desnaturalización producida (que reiteramos es una consecuencia jurídica y no un mandato que hace el Inspector) no podría acreditarse la modificación del T-Registro como ordena la norma”.

vi. Sostiene que no se analizaron una serie de eximentes de responsabilidad aplicables a su situación, así también se configuró la vulneración al principio de legalidad, en tanto se acreditó que la infracción se subsanó en plena fase de investigación y no como parte del procedimiento sancionador, así como también se vulneró el principio de razonabilidad.

vii. Finalmente, sostiene que a través de la presentación del documento denominado “reconocimiento y compromiso de subsanar las infracciones”, solicitó el acogerse al 80% de la reducción de la multa, “en aplicación del Art. 49 del Decreto Supremo 016- 2017-TR”.

i. No se adjuntó poder de representación del sujeto inspeccionado por parte de la señorita que se apersonó a las oficinas de la autoridad, actuando a nombre de EMPRESA MORÁN DISTRIBUCIONES S.A., en clara omisión a lo dispuesto por la

Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada según Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL.

ii. El documento presentado por la impugnante, denominado “reconocimiento y compromiso de subsanación de infracciones”, que generó una reducción del 50%, es contradictorio con lo dispuesto en el artículo 49 del RLGIT, toda vez que para acceder a dicho beneficio debe existir una correspondencia entre la persona afectada, el reconocimiento y compromiso de subsanación; sin embargo, no se tiene referencia alguna a qué trabajadores afectados se refiere, ni en qué periodo se desarrollaría dicho compromiso de subsanación, ni en qué extremo y cuando se calcula dicho compromiso, características que “por la naturaleza ‘genérica’ de dicho documento no debió calificarse como atenuante, por carecer de elementos básicos como identificar a los beneficiarios de la reducción de multa, y el tiempo de su subsanación”.

iii. Este documento, a criterio de la Intendencia, “constituye una prueba documental que justifica la sanción a imponer, hecho que además se suma a la ausencia de verificación de facultades otorgadas a la apoderada que no se tiene acreditado durante el procedimiento”.

iv. Asimismo, conforme al Acta de Infracción y los hechos analizados, “se tiene acreditado la infracción de 7 trabajadores, y finalmente con relación a los 8 trabajadores restantes, se advierte que las adendas presentadas solo fueron en la cantidad de 6 (…), dichas adendas fueron presentadas con posterioridad a la medida de requerimiento”, pues “ya habiendo reconocido la desnaturalización de los contratos no es lógico que pretenda subsanar con adendas un contrato modal y no a plazo indeterminado”.

v. Por ello, advirtiéndose que la cantidad de trabajadores afectados es de quince (15), corresponde declarar la nulidad del procedimiento.

2 Obrante a folios 158 del expediente sancionador

- Una infracción MUY GRAVE por incumplir las disposiciones relacionadas con la contratación de trabajadores a plazo fijo que ha ocasionado su desnaturalización, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, en agravio de quince (15) trabajadores, con una multa propuesta de S/ 18,900.00 (4.63 UIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en agravio de dieciocho (18) trabajadores, con una multa propuesta de S/ 18,900.00 (4.63 UIT)

i. La resolución emitida por la Sub Intendencia presenta errores de congruencia, vulnerándose los principios de legalidad y falta de motivación, al cotejarse que el cálculo realizado para obtener la multa impuesta ha sido realizado con la UIT del año 2019, sin embargo, existe error de tipicidad y falta de motivación al establecer que se debe de tipificar la multa según la modificación del Decreto Supremo N° 008-2020-TR, toda vez que esta norma fue publicada con posterioridad al inicio del procedimiento inspectivo.

ii. En el punto N° 02 del cuadro de multas de la resolución de Sub Intendencia se establece que le corresponde una multa equivalente a 2.63 UIT, monto que no coincide con la cifra en soles señalada, toda vez que tal cantidad es equivalente a S/ 11,046 soles y no a los S/ 18,900.00 señalados.

iii. La resolución de Sub Intendencia recoge en gran medida lo señalado en el Acta de Infracción, sin pronunciarse sobre los descargos presentados por la impugnante, no habiéndose producido un correcto análisis de los mismos.

iv. Debió de valorarse conjuntamente los medios de prueba, y a través de los mismos la Sub Intendencia podría haber determina que no existió una utilización fraudulenta del plazo determinado, sino que por el contrario a través de una lectura conjunta de la Licencia de Funcionamiento Municipal del nuevo local, conjuntamente con los otros

medios probatorios presentados (Contrato de arrendamiento, Constancias de baja, entre otros).

v. Añade que la fecha de cese de los siete (7) trabajadores es anterior a la fecha de la medida de requerimiento, pudiéndose verificar que un trabajador cesó antes de la fecha de la visita inspectiva, por lo que la sanción “debería ser solamente por la supuesta utilización fraudulenta del contrato de plazo determinado (…) más no podría originar no cumplir oportunamente el requerimiento de la adopción de medida de orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral”.

vi. Finalmente, reitera los alegatos vinculados con la comunicación al trabajador del estado de plazo indeterminado y los alcances del registro en el T-Registro, en términos similares a los anteriormente señalados, así como los supuestos de exoneración y atenuación de responsabilidad por infracciones.

i. Respecto de las supuestas incongruencias en la resolución apelada, estos corresponden a errores materiales en la consignación numérica de la UIT, así como errores respecto a la invocación del Decreto Supremo en aplicación, que ya fueron corregidos y no alteran en nada lo resuelto por el inferior en grado.

ii. La pretendida incongruencia con el desarrollo de lo expuesto por la autoridad sancionadora, con relación a los dieciocho (18) trabajadores se condice con lo expuesto en el considerando 37 de la resolución apelada, por lo que no existe incongruencia en el desarrollo de la misma.

iii. Respecto de los contratos sujetos a modalidad y la desnaturalización de los contratos modales, efectúa un análisis de las cláusulas de los contratos celebrados por la impugnante con sus trabajadores, señalando que éstos no se señaló la causa objetiva para su realización, acreditándose constancia o modificación de datos del trabajador (Formulario 1604-2) en relación a tres (3) trabajadores, quedando determinada la sanción en el extremo de quince (15) trabajadores afectados.

iv. Respecto de los alegatos de la supuesta no valoración de los documentos exhibidos por el administrado, estos si fueron materia de análisis y pronunciamiento respectivo, señalando que “los documentos como la licencia de funcionamiento y contrato de arrendamiento, ciertamente, son medios de prueba que indican que MORAN DISTRIBUCIONES S.A., acredita la ampliación de un nuevo local en fecha 01 de marzo de 2019 y por ello tiene la necesidad de incorporar un nuevo personal, cierto también es que, el administrado no puede manifestar que la apertura de este nuevo local en la ciudad de Abancay es la causa objetiva del contrato, cuando en la verificación de los mismos (contrato de trabajo primigenio) no se advierte lo mencionado”.

3 Notificada a la inspeccionada el 09 de julio de 2021.

v. Respecto de las adendas del contrato presentadas por la impugnante, las constancias de baja, la supuesta falta de razonabilidad y la solicitud de reducción al 80% de la multa, desvirtúa estos argumentos en los considerandos 3.25 a 3.34.

vi. Finalmente, respecto de la pretendida caducidad, señala que mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL se aprobaron los Criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, mediante el cual se señaló en el tema de la Caducidad del Procedimiento Sancionador en el supuesto de nulidad lo siguiente:

“No es aplicable el plazo de caducidad al que se refiere el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N" 27444, aprobado por Decreto Supremo N" 004-2019-JUS, respecto a la resolución que corresponda emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador (PAS).”

Admisibilidad Y Análisis De Procedencia Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

los recursos impugnativos; esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal (énfasis añadido).

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias”.

de competencia nacional, las cuales imponen las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias.

“Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido”.

9 Iniciándose el plazo el 12 de julio de 2021.

situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.

Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

10 Para efectuar el computo del plazo para resolver se ha considerado lo establecido en el numeral 145.3 del artículo 145 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esto es que cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Sí en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario. Asimismo, se consideró la suspensión de plazos del 23 de marzo de 2020 al 26 de junio de 2020 mediante la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, prorrogada a través de las

Resoluciones de Superintendencia N°s 80, 83, 87 y 98-2020-SUNAFIL, y posteriormente especificada para la provincia de Abancay (Apurímac) al 31 de agosto de 2020, según la Resolución de Superintendencia N° 119-2020-SUNAFIL.

“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legalmente impuesta, deberá además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos”. (El énfasis es añadido).

Al respecto, veamos lo siguiente:

b) La taxatividad

El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (El énfasis es añadido).

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve {9} meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador”. (El énfasis es añadido).

“Disposiciones complementarias transitorias (…)

Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite” (El énfasis es añadido). 11

11 Texto según la sección de las Disposiciones Complementarias Transitorias del Decreto Legislativo Nº 1272.

1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.

No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 12.

3.4.2.1 En lo que se refiere a la primera condición, es claro que la actuación de la Administración desde la cual se computan los plazos es la notificación de la

12 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539.

imputación de cargos efectuada por la unidad orgánica competente de cada uno de los órganos respectivos.

3.4.2.2 A este respecto, la identificación del inicio del cómputo de plazos ha sido señalado correctamente por la Sub Intendencia de Resolución y la Intendencia Regional de Apurímac: desde la notificación de la imputación de cargos.

3.4.3.1 La exigencia normativa establece que el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento administrativo sancionador puede ampliarse de forma excepcional.

3.4.3.2 En este punto resulta indispensable enfatizar la relevancia de la comprensión de la excepcionalidad de la medida: no se trata de una obligación de la autoridad administrativa de ampliarlo al aproximarse los 9 meses. Se trata de una facultad que debe ejercerse interpretando su mandato de forma restrictiva, conforme se ha evidenciado previamente.

3.4.3.3 Complementariamente a ello, debe acotarse que la ampliación prevista normativamente puede dictarse considerando un rango de tiempo: entre 1 día y 3 meses, siendo estos los valores inferiores y superiores de dicho rango. La sola selección de la cantidad de tiempo por la cual específicamente se amplía el plazo para resolver el procedimiento sancionador, requiere una motivación suficiente y adecuada.

3.4.3.4 Con relación a esta condición, no se evidencia que el proveído s/n de fecha 29 de enero de 2021, suscrita por la Autoridad de Primera Instancia, contenga un análisis respecto a la excepcionalidad de dictar la ampliación y el sustento que lo justifique. Antes bien, solamente contiene una referencia genérica la complejidad de las materias y a la excesiva carga de expedientes sancionadores con los que cuenta la Autoridad Sancionadora.

3.4.3.5 Por otro lado, respecto a la información o sustento respecto a la elección de los 3 meses (valor máximo del rango) para la prórroga, se puede apreciar que esta decisión se sustenta en:

“Que, de la revisión de lo actuado en el presente procedimiento, se advierte que la empresa MORÁN DISTRIBUCIONES S.A., fue notificada con la imputación de cargos N° 001-2019-SUNAFIL/IRE-APU/SIAI (antes N° 060- 2019-FS-SDI-DRTPE-AP), y el Acta de Infracción N° 001-2019-SUNAFIL/APU (antes N° 041-2019-DRTPEAP) en el mes de diciembre del año 2019.

Que estando a la potestad descrita normativamente y, que en el presente procedimiento sancionador no se ha emitido el pronunciamiento respectivo, debido a la excesiva carga laboral con que cuenta esta Sub Intendencia de Resolución, que excede la capacidad operativa, y a la necesidad de un análisis exhaustivo de los procedimientos, que dificulta una atención oportuna al presente expediente sancionador, este Despacho, por las razones expuestas y al amparo del artículo 257 del TUO de la Ley N° 27444.

(…) SE RESUELVE:

AMPLIAR, por tres (3) meses, el plazo máximo para resolver el presente procedimiento administrativo sancionador”. (El énfasis es añadido).

3.4.3.6 Al respecto, esta Sala puede establecer, a partir de los actuados en el expediente, que resulta atendible que la autoridad requiera efectuar un análisis de los hechos imputados en este procedimiento. Lo anterior, además, conlleva al estudio de la información que, a criterio del inspector actuante, sirvió como fundamento para establecer la comisión de las infracciones que se imputan a la impugnante.

3.4.3.7 En efecto, conforme lo establece el literal c) del artículo 45 de la LGIT y de acuerdo a lo regulado en la Tercera Disposición Complementaria Final de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL-INII13, luego de notificada el Acta de Infracción, el sujeto o sujeto responsables cuentan con un plazo de quince (15) días hábiles para presentar los descargos pertinentes ante el órgano competente para instruir el procedimiento. Además de ello, vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento. Además de ello, concluido el trámite precedente, se dicta la resolución correspondiente, teniendo en cuenta lo actuado en el procedimiento, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos. Se debe considerar que, además, la resolución correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o

13 La directiva vigente a la fecha de iniciación del PAS era la aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017-SUNAFIL. La Tercera Disposición Complementaria Final, referida a los Procedimientos sancionadores en trámite, dispone que “Conforme a lo previsto en la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 016-2017- TR, se establece que los procedimientos sancionadores iniciados por Actas de Infracción derivadas de órdenes de inspección generadas hasta el 15 de marzo de 2017, se tramitarán conforma al procedimiento establecido en la LGIT y el RLGIT, previo a las modificaciones realizadas mediante Decreto Supremo N° 015-2017-TR y Decreto Supremo N° 016- 2017-TR. Asimismo, los procedimientos sancionadores iniciados por Actas de Infracción derivadas de órdenes de inspección generadas a partir del 16 de marzo de 2017 se tramitarán conforme a las normas de adecuación previstas en el Decreto Supremo N° 016-2017-TR y a la presente Directiva. “

entidad que formuló la solicitud, a quien denunció la infracción, de ser el caso, así como a toda persona con legítimo interés en el procedimiento.

3.4.3.8 Sin perjuicio de lo anterior, se debe considerar que la resolución con la que se amplía el plazo de caducidad debe estar “debidamente sustentada”. Como se ha explicado en líneas precedentes, la Autoridad Sancionadora ha señalado, como fundamento para la ampliación, la excesiva carga y la necesidad de realizar actuaciones administrativas en dicha resolución detalladas, aunque de manera general. Sin embargo, el argumento referido por la autoridad sancionadora no precisa los fundamentos que, en sí mismos, justifican la ampliación del plazo. Además, no obra en el expediente sancionador sustento que permita acreditar la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso que requiriera un plazo mayor al establecido por ley, y que sustente la ampliación emitida.

3.4.3.9 A mayor abundamiento, a consideración de esta Sala, el carácter excepcional de la medida bajo análisis exige que la Autoridad Administrativa, en principio, haya hecho todo lo posible por cumplir las actuaciones que le corresponden dentro del plazo de los nueve (9) meses establecidos en la norma, procediendo solo a la ampliación cuando el incumplimiento se advierta inminente.

3.4.3.10 Como se puede apreciar en el presente caso, no se advierte que la administración haya agotado todos los esfuerzos necesarios con el fin de culminar con el procedimiento dentro de los plazos de ley, o que dicha actuación se encuentre sustentada debidamente. Además de ello, tampoco se ha sustentado la razón por la cual la Administración requiere del plazo máximo que establece el artículo 259 del TUO de la LPAG, para terminar con su actividad, no sustentándose lo razonable de la decisión en torno a los hechos expuestos y descritos en el expediente.

3.4.3.11 Por tanto, dada la excepcionalidad de la ampliación del plazo de caducidad, la interpretación que se haga sobre dicho procedimiento debe ser restrictiva respecto a los supuestos en los que es posible su aplicación, radicando dicha exigencia en que la autoridad exteriorice las razones objetivas que fundamentan su decisión, a efectos que se pueda determinar si las razones que la sustentan se encuentran arregladas a ley, considerando un necesario análisis de proporcionalidad.

3.4.4.1 Debe precisarse que la decisión de ampliación de plazo deberá materializarse en un tipo jurídico específico: Resolución. La norma no ha dejado a libre configuración del operador jurídico (autoridad administrativa) la determinación de la forma, sino que ha establecido que sea una específica.

3.4.4.2 El objetivo de la norma ha sido, precisamente y dada la interpretación constitucional previamente analizada, que se preserve la excepcionalidad de la medida, imponiendo determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico.

3.4.4.3 Debe señalarse que, además a esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente. Sobre el particular, ni LGIT, la RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir la resolución de prórroga.

3.4.4.4 No obstante, el TUO de la LPAG si establece algunas consideraciones que permiten a este Tribunal identificar -dentro del Sistema de Inspección del Trabajo- que autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad.

3.4.4.5 La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA, las INTENDENCIAS REGIONALES, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas.

3.4.4.6 Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad.

3.4.4.7 La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia.

3.4.4.8 Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC:

“48. Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…). El principio de

imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable”. (El énfasis es añadido).

3.4.4.9 Asimismo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3361-2004-AA/TC:

“El derecho a la tutela procesal efectiva no sólo tiene un ámbito limitado de aplicación, que se reduce a sede judicial. Se emplea en todo procedimiento en el que una persona tiene derecho al respeto de resguardos mínimos para que la resolución final sea congruente con los hechos que la sustenten” (énfasis añadido).

3.4.4.10 Finalmente, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC:

“[El debido proceso] (…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos” (énfasis añadido).

3.4.4.11 Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional.

3.4.4.12 A este respecto, se evidencia que si la Sub Intendencia de Resolución (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”.

3.4.4.13 Es importante acotar, entonces, que en el presente caso la Sub Intendencia de Resolución no ha cumplido con la carga establecida por el TUO de la LPAG, así como la justificación de la excepcionalidad de la ampliación y de la extensión del tiempo de dicha prórroga hasta el máximo posible.

3.4.5.1 En el presente caso, se observa de los actuados que la impugnante solicitó mediante escrito de fecha 09 de febrero de 2021 la aplicación de la caducidad al presente procedimiento; materia que fue analizada en la Resolución de Intendencia N° 021-2021-SUNAFIL/IRE-APU, señalándose al respecto que en base al Criterio N° 05 aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL del 15 de marzo de 2019 y emitido por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL”14, “no correspondía aplicar el caso de caducidad a aquellas resoluciones que corresponden emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador”.

3.4.5.2 Esta Sala discrepa contra tal interpretación, toda vez que el propio TUO de la LPAG establece a través del artículo II del Título Preliminar, la prohibición expresa de consignarse o imponerse condiciones menos favorables para los administrados, debiéndose entender que tal conducta (la limitación a las garantías del TUO de la LPAG) se encuentra proscrita a todo tipo de norma o disposición que regule los procedimientos especiales, comprendiéndose dentro de estos alcances al referido Criterio N° 05 contenido en la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL.

3.4.5.3 En ese sentido, y de acuerdo con la competencia y facultades con las que cuenta este Tribunal, la caducidad será declarada por este órgano de revisión; razón por la cual se ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad como consecuencia de la vulneración del debido procedimiento al emitir la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 079-2021-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE de fecha 28 de abril de 2021.

3.4.6.1 Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa el Tribunal no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes.

3.4.6.2 De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente.

14 Creado mediante Resolución de Superintendencia N° 061-2019-SUNAFIL

3.4.6.3 Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.

3.4.6.4 Finalmente, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por

Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el proveído S/N del 29 de enero de 2021 emitido por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Apurímac, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la EMPRESA MORÁN DISTRIBUCIONES S.A., recaído en el expediente sancionador N° 001-2019- SUNAFIL/IRE-APU de la Intendencia Regional de Apurímac.

TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Apurímac con la finalidad que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 4.5 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la EMPRESA MORÁN DISTRIBUCIONES S.A. y a la Intendencia Regional de Apurímac, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga