| Resolución N° | 0731-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 310-2020-SUNAFIL/IRE-PIU |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE PIURA |
| Impugnante | Empresa de Transportes Flores Hnos S.R.L |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 161-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Piura |
| Fecha | 02 de agosto de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 161-2021- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 310-2020-SUNAFIL/IRE- PIU, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 161-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RGLIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L., y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Piura.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1117-2020-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1 (en adelante, SST, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 221-2020-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de seis (06) infracciones graves en materia de SST, por no acreditar el cumplimiento de sus obligaciones a la SST detectadas en mérito al “Operativo SST en las empresas de transporte interprovincial julio 2020”, y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva por no cumplir con la
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de SST (Sub materias: Plan de SST; Registro de equipos de seguridad o emergencia; Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia); Condiciones de seguridad: en el lugar de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materias: Condiciones seguridad; Avisos y señales de seguridad); Protección de seguridad y salud en trabajadores vulnerables (mujeres en periodo de embarazo, lactancia, trabajadores con discapacidad); Equipos de protección personal; Planes y programas de SST; Formación e información sobre SST. 20555195444 soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft
medida de requerimiento, por medio de la cual se requirió acreditar: Plan y programa de SST, Condiciones de seguridad, equipos de protección personal, formación e información sobre SST, entre otros requerimientos, contenidos en dicha medida.
Que, mediante Imputación de cargos N° 009-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, del 14 de enero de 2021, notificado el 18 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 204-2021-SUNAFIL-SIAI- IRE-PIURA, de fecha 28 de mayo de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 477-2021-SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA, de fecha 15 de octubre de 2021, notificada el 18 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 45,064.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar contar con avisos y señales de seguridad, a través de la colocación en el centro de trabajo de carteles que indiquen la ejecución adecuada del método de lavado correcto o uso de alcohol para la higiene de las manos, los cuales deberán estar colocados en la parte superior de cada punto de lavado o desinfección, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar tener el registro de equipos de seguridad para acreditar la entrega de los equipos de protección personal, así como no tener el registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia para acreditar la capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar la entrega de equipos de protección personal, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar el cumplimiento de la materia: formación e información sobre SST, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar contar con el Plan y Programa de SST actualizado, considerando a los peligros y riesgos de contagios de la COVID-19 en el trabajo, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 05 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 477-2021-SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA, argumentando lo siguiente:
i. Se ha forzado la figura legal para sancionarlos varias veces por un mismo hecho infractor y no se ha tomado en consideración el principio de presunción de veracidad. ii. La resolución apelada carece de motivación o en todo caso tiene una motivación aparente. iii. La resolución apelada afecta el debido procedimiento y su derecho de defensa porque, luego de ser notificados con el Informe Final de Instrucción que solo contemplaba dos infracciones. iv. Se ha sancionado a su representado partiendo del principio de culpabilidad, sin apreciar que en el presente caso no concurren las pruebas o indicios razonables ni existe prueba plena que acredite los hechos imputados en su contra.
Mediante Resolución de Intendencia N° 161-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 14 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Piura declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 477-2021-SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA y en consecuencia modificó el monto de la multa a la suma de S/ 24,811.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Se ha podido determinar que en realidad la trabajadora Ana Palacios Nizama labora desde el año 2011 para la EMP CAPLINA TRANSP TURISTIC INTERNAC S.R.L. identificada con RUC 20219774207; quien conforme consta de los Registros de Entrega de EPP y Registro de Capacitación que ha presentado ha demostrado haber cumplido con capacitar y proporcionar a dicha trabajadora los EPPS correspondientes; los cuales incluso el inspector comisionado constató que la trabajadora en cuestión se encontraba utilizando al momento de realización de la visita de inspección de fecha 26.08.2020; por lo que, corresponde amparar este extremo del recurso de apelación del sujeto responsable y tal sentido este Despacho procede a desestimar y dejar sin efecto todas las infracciones imputadas al sujeto responsable, con relación al supuesto incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo de la trabajadora Ana Palacios Nizama.
2 Notificada a la impugnante el 16 de diciembre de 2021, véase folio 132 del expediente sancionador.
ii. Respecto a las infracciones a la normativa de seguridad y salud en el trabajo restantes, relacionadas con la acreditación de los avisos y señales de seguridad y la acreditación del Plan y Programa de Seguridad y Salud en el trabajo considerando los peligros y riesgos de contagio de la COVID-19, de la revisión de los actuados del expediente inspectivo y los medios probatorios presentados por el sujeto responsable durante el presente procedimiento sancionador, se advierte que el sujeto responsable no ha logrado acreditar el cumplimiento. iii. Concluye que corresponde enumerar todas las infracciones que se mantienen subsistentes:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar contar con avisos y señales de seguridad, a través de la colocación en el centro de trabajo de carteles que indiquen la ejecución adecuada del método de lavado correcto o uso de alcohol para la higiene de las manos, los cuales deberán estar colocados en la parte superior de cada punto de lavado o desinfección, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar contar con el Plan y Programa de SST actualizado, considerando a los peligros y riesgos de contagios de la COVID-19 en el trabajo, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 161-2021- SUNAFIL/IRE-PIU.
La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000052-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 17 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022- TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 161-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, que modificó la sanción impuesta a la suma de S/.24,811.00, por la comisión, entre otras, de una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 161-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, señalando los siguientes alegatos:
- Cumplió en forma diferente pero igual de eficaz la imputación de no acreditar contar con avisos y señales de seguridad con la colocación de carteles que indiquen la ejecución adecuada del método de lavado o uso de alcohol para la higiene de manos en cada punto de lavado o desinfección.
- Subsanó el plan y programa de seguridad y salud en el trabajo actualizado considerando los peligros de la COVID-19 en el trabajo.
- Si cumplió oportunamente con la mayoría de las medidas del requerimiento de adopción de medidas de cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral cuando fueron requeridas por el inspector actuante.
- Se habría sancionado dos veces por un mismo hecho, sujeto y fundamento.
- La resolución materia de revisión habría forzado la figura legal para sancionarnos.
- No se ha tomado en cuenta el principio de presunción de veracidad que rige el debido proceso, la presunción de inocencia, el principio de licitud y debido proceso.
- Existe una falta de motivación y/o motivación aparente de la resolución de intendencia materia de revisión.
Análisis Del Recurso De Revisión
Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende
infracciones GRAVES, así como una infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de las faltas graves en materia de SST, tipificadas en los numerales 27.6, 27.7, 27.8 y 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 20 de agosto de 20209, contenía el siguiente mandato: “i) Acreditar el cumplimiento de la materia Planes y programad de SST a través de la aportación del Plan para la vigilancia, prevención y control de la COVID-19; ii) Acreditar el cumplimiento de avisos y señales de seguridad; iii) Acreditar tener el registro de equipos de seguridad y el registro de inducción capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia; iv) Acreditar entrega de equipos de protección personal; v) Acreditar formación e información sobre SST; vi) Acreditar contar con plan y programa de SST”. Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de tres (03) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.
Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de SST, calificados por el RLGIT como “faltas graves”.
Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva
9 Folio 35 del expediente inspectivo.
consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,10 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”
Estando a lo señalado y considerando que respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado11, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
10 “Artículo 46.- Infracciones muy graves a la labor inspectiva Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 46.7 No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. 11 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, Nº 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial.
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo tanto, al no evidenciarse las vulneraciones alegadas por la
impugnante al deber de motivación, presunción de veracidad y principio de licitud, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Sobre la aplicación del principio del Non Bis In Ídem
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones12 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 que: “El Non Bis In Ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del Non Bis In Ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
12 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC
- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen iuris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”13 (énfasis añadido).
Al respecto, sin perjuicio de que en la presente resolución se dejó sin efecto la infracción a las relaciones laborales, debemos dejar señalado que, respecto a la vulneración del alegado principio, se debe concluir lo siguiente:
a) Identidad de Sujetos: Empresa de Transportes Flores Hnos. S.R.L.
b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyeron a la inspeccionada se tratan de seis (06) conductas diferentes, las primeras cinco por incumplir las normas en materia de SST, en consideración a no cumplir con acreditar contar con avisos y señales de seguridad, tener el registro de equipos de seguridad, entrega de equipos de protección personal, cumplimiento de formación e información sobre SST, y, contar con el Plan y Programa de SST actualizado; así como por incurrir en la infracción a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. En ese entendido, se verifica que dichos comportamientos se fundamentan en hechos diferentes.
c) Identidad de Fundamentos: Las obligaciones cuyo incumplimiento se sancionaron tienen diferentes fundamentos: las infracciones en materia de SST se encuentran tipificadas en los numerales 27.6, 27.7, 27.8 y 27.9 del artículo 27 del RLGIT, y el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Como se aprecia, no existe la identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, alegada por la impugnante, ya que los hechos son distintos, en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del Non Bis In Ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento. Por lo que, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.
13 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar contar con avisos y señales de seguridad, a través de la colocación en el centro de trabajo de carteles que indiquen la ejecución adecuada del método de lavado correcto o uso de alcohol para la higiene de las manos, los cuales deberán estar colocados en la parte superior de cada punto de lavado o desinfección. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar contar con el Plan y Programa de SST actualizado, considerando a los peligros y riesgos de contagios de la COVID-19 en el trabajo. Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 161-2021- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 310-2020-SUNAFIL/IRE- PIU, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 161-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RGLIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE TRANSPORTES FLORES HNOS S.R.L., y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Piura.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.