Empresa de Servicios de Salud Clínica Continental S.A.C — Res. 876-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas (Sub materia: Registro Trabajadores), Contratos de Trabajo Extranjero (Sub materia: Formalidades), Registro de Control de Asistencia, Seguridad Social (Sub materias: Inscripción de trabajadores en régimen de seguridad social, Inscripción de trabajadores en régimen de pensiones). soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la celebración de contratos a plazo indeterminado con sus trabajadores, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 18,900.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 18,900.00.

i. Sostiene la inexistencia de las infracciones materia de imputación; por el contrario, sin permitírsele que se sustente la existencia de la causa objetiva que motivó la contratación temporal de los trabajadores, señala que se le obligó a contratar a todos a plazo indeterminado; consignándose a 10 trabajadores en la medida inspectiva de requerimiento, cuando en la relación se habían consignado a 11. ii. Para desvirtuar la supuesta desnaturalización del contrato compareció a la diligencia portando un escrito que contradecía la medida adjuntado los documentos sustentatorios del inicio de actividades del Policlínico, los que no fueron tomados en cuenta, vulnerando los principios del debido procedimiento, legalidad, confianza legítima o predictibilidad. iii. Añade que se emitió el Acta de Infracción sin considerar que el inicio de actividades según la página web de la SUNAT, es la causa objetiva de la contratación, sin considerarla como parte relevante de la información. Así, pese a presentar en sus descargos documentos que acreditan fehacientemente el inicio de actividades y con ello la temporalidad de la contratación, hasta en tres oportunidades, en el Informe Final se afirma que el sujeto inspeccionado no acredita la contratación a plazo determinado. iv. En el Informe Final se comete un error en la tipificación al hacerse referencia a un supuesto incremento de actividad, cuando en los hechos la causa objetiva de la contratación temporal respondía al inicio de actividades, es decir, al funcionamiento del establecimiento de salud y no a una nueva actividad o a un incremento de las existentes, siendo que la cláusula objetiva de la contratación temporal estaba consignada en las cláusulas de los contratos de sus trabajadores.

v. No se han analizado las pruebas aportadas, que sustentan el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por el artículo 72 para los contratos sujetos a modalidad, y el artículo 57 del Decreto Legislativo N° 728, entre otros alegatos.

i. La inspectora comisionada deja constancia en el Acta de Infracción en el punto 5.1 que no se acreditó la suscripción de los contratos de trabajo a plazo indeterminado a favor de once (11) trabajadores, conforme lo establecido en el artículo 72 y literal d) del artículo 77 del Decreto Supremo N° 003-97-TR. Así, las cláusulas primera y segunda del Contrato de Trabajo por inicio de actividad de sus once trabajadores, si bien establecen la actividad de la empresa inspeccionada, esta no precisa la causa objetiva que conlleva a la contratación de personal para la realización de la misma, así como no se determina la causa que acredita la temporalidad del mismo al no acreditar el inicio de actividad productiva a realizarse mediante documentos ciertos (Inscripción de la constitución de la empresa y/o la escritura pública, Licencia de Funcionamiento Municipal y/o autorización de la autoridad competente respecto de la actividad que desarrolla), por lo que se considera que en el contrato mencionado no se ha consignado debidamente la causa objetiva para la contratación temporal, sin proporcionar información relevante que permita establecer que en efecto existió una causa objetiva en el presente caso que podría justificar una contratación modal y no una a plazo indeterminado incurriendo en causales de desnaturalización de contratos prevista en el literal d) del Decreto Supremo N° 003-97-TR. ii. De la revisión del expediente, se evidencia que de los 11 trabajadores identificados, dos trabajadores gozan de contratos a plazo indeterminado, según las constancias de Alta que obran en el expediente, por lo que no deben ser considerados como trabajadores afectados. Otro trabajador celebró un contrato modal por inicio o incremento de actividad, y el resto de los trabajadores fueron contratados por necesidad de mercado. iii. Así, en los contratos sujetos a modalidad por necesidad de mercado, se debe de precisar la causa objetiva vinculada a la demanda en el mercado, que motive la contratación temporal de los trabajadores, siendo necesario que los empleadores precisen en qué consiste dicha variación coyuntural, en tanto que la ausencia de la misma conllevaría a la desnaturalización del contrato de trabajo y la declaración de este como uno a plazo indeterminado, conforme se establece en la Casación Laboral N° 11839-2017-LIMA. iv. De la revisión de los documentos exhibidos, no se evidencia que estos expliquen o sustenten la causa objetiva de contratación, como tampoco detalla, explica o sustenta

2 Notificada a la impugnante el 13 de julio de 2022. de forma clara el incremento del ritmo normal de la actividad productiva, así como la incongruencia de lo contenido en el contrato y lo registrado en las Constancia de Altas de los trabajadores, pues se consigna en el registro de Alta que el contrato es por necesidad de mercado, y los contratos celebrados se realizan por incremento o inicio de actividad, modalidades que son distintas, lo que daría cuenta de una suerte de simulación o fraude en la contratación, y como consecuencia de ello, la desnaturalización de dichos contratos. v. De igual modo, de la escritura pública de constitución de la empresa, se observa que el servicio común que presta la empresa es el de salud, en el marco del cual fueron contratados los trabajadores, sin embargo, no existe en el expediente medio de prueba que demuestre que los contratos celebrados hayan sido por un incremento coyuntural del ritmo de la actividad. vi. En relación a la aplicación de Protocolo para la fiscalización de contratos de trabajo sujetos a modalidad N° 03-2016-SUNAFIL/INII, aprobado mediante Resolución N° 071- 2016-SUNAFIL, se precisa que en su artículo 8 sobre criterios generales a verificar en los contratos de trabajo sujetos a modalidad, se establecen alcances respecto de los documentos que pueden ser solicitados por los inspectores y los inspectores comisionados, por lo que la redacción remite al verbo “podrá” y no necesariamente bajo un carácter taxativo u obligatorio de documentos que necesariamente debe de solicitar. vii. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, el hecho de que haya ingresado un documento denominado “ejerce derecho de contradicción y solicita dejar sin efecto la medida inspectiva de requerimiento”, no enerva el cumplimiento de la medida y menos aún de la sanción por su incumplimiento, pues la medida de requerimiento debe ser cumplida en sus términos. viii. Respecto al cálculo de la multa, en tanto se determina que el número de trabajadores afectados es únicamente nueve (09), corresponde recalcular las multas impuestas a S/ 9,450.00 cada una.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA DE SERVICIOS DE SALUD CLÍNICA CONTINENTAL S.A.C.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, solicitando la nulidad de la misma por los siguientes alegatos:

i. La empresa cumplió con remitir copia de la escritura pública de la constitución de la empresa, así como se tiene que en la visita de inspección se verificó el RUC donde consta la fecha cierta del inicio de actividades, así como también se tiene que cumplió con acreditar la existencia de una causa objetiva para la celebración de los contratos sujetos a modalidad consistente en el inicio de operaciones del Policlínico Continental. ii. A pesar de lo indicado en el considerando 5, se ve que en los considerandos 6 y 8 de la misma resolución se indica que existiría una discrepancia entre la “Constancia de Alta” y el contrato de trabajo, siendo que para la Intendencia lo que primaría es lo considerado en la Constancia de Alta y no en el Contrato, aspecto que ni siquiera ha sido materia de evaluación en la Orden de Inspección, dejando a la empresa en total indefensión. iii. Ni en modo alguno ello puede considerarse como una simulación o fraude, toda vez que conforme lo señalado ni siquiera ha sido observado durante la emisión de la Orden de Inspección, para presentar los sustentos y descargos respectivos. Más aún, se evidencia que se ha tratado de un error de registro lo cual en modo alguno desnaturaliza el contrato de trabajo modal, y menos aún constituye una herramienta de simulación o fraude. iv. Así, todos los contratos tuvieron como causa objetiva de su temporalidad, el inicio de operaciones, conforme se indica en cada Contrato de Trabajo, la incongruencia advertida en la resolución de Intendencia obedecería a un error en el registro del PLAME, aspecto que no ha sido parte de la Orden de Inspección antes mencionada, la cual dio origen al presente procedimiento sancionador. v. Así, todos los contratos a plazo fijo han tenido como causa objetiva única el inicio de operaciones o actividades del Policlínico, más aún cuando en la Orden de Inspección no se ha requerido presentar los descargos de la impugnante sobre dicha incongruencia, vulnerándose el principio del debido proceso; así como acreditándose una falta de motivación. vi. La resolución de Intendencia realiza un desarrollo como si la causa objetiva de los contratos de trabajo hubieran sido por “necesidad de mercado”, cuando por el contrario, la causa objetiva ha sido por inicio de actividades u operaciones. Más aún, en el escrito de apelación no han hecho referencia a la causal de “necesidad de mercado”, habiéndose señalado que la causa objetiva ha sido el inicio de operaciones. vii. Para el inicio de actividades no se requiere sustentar como causa objetiva el incremento de actividades, como erróneamente lo refiere el Informe Final de Instrucción, bastando con presentar la ficha RUC que acredita el inicio de operaciones del empleador o la licencia de funcionamiento. Esta precisión se encuentra contenida en la cláusula tercera de los contratos de trabajo presentados en la diligencia del 03 de enero de 2020, correspondiente a los 11 trabajadores, tales documentos fueron solicitados en la Orden de Inspección N° 697, hecho que el Informe Final de Instrucción ha desconocido plenamente. viii. No obstante, sostiene que supone que en esos casos la causa objetiva es el propio inicio de operaciones, es decir, la contratación modal si bien es extraordinaria, la misma se justifica cuando la empresa se encuentra recién iniciando operaciones, por lo que la ley permite contratar empleando dicha modalidad, caso contrario, al no saber si el negocio tendrá o no éxito, no se le puede exigir que contrate a todo el personal a plazo indeterminado.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la carga de la prueba y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

9 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 10 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 12 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 13 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 14 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”15.

15 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 16 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC 17 NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial PUCP. 2003. Página 06. 18 “31. Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal, tales como las Resoluciones Nros 127-2022, 1187-2022, entre otras, y a la luz de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de 6.10 En esa línea argumentativa, se observa de la ficha RUC obrante en el expediente, así como de la información generada por la página de consulta RUC de la SUNAT, que la impugnante inició operaciones el 01 de abril de 2017:

Figura N° 01

“Artículo 4.- En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita y el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece.

También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna.” (el resaltado es nuestro)

la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones.”

Figura N° 02

Figura N° 03

19 SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Los contratos de trabajo de duración determinada. Gaceta Jurídica Editores. 2da Edición. 2008. Páginas 34-35. 6.16 Por ello, si bien el artículo 77 del TUO de la LPCL establece que los contratos de trabajo sujetos a modalidad se considerarán como de duración indeterminada cuando se determine la existencia de simulación o fraude a las normas establecidas en dicha ley (literal d), pudiendo la Autoridad Administrativa de Trabajo el verificar la presencia de los requisitos formales que caracterizan a los contratos de trabajo sujetos a modalidad (constar por escrito y triplicado, consignándose su duración y las causas objetivas determinantes de la contratación, así como las demás condiciones), así como el incumplimiento a la normativa sociolaboral por parte de la impugnante, sin que lo identificado se desvirtúe pese a lo extenso de los alegatos planteados en el presente recurso de revisión; posición que fue adoptada por las instancias previas, no es menos cierto observar que los contratos de trabajo de los nueve (09) trabajadores respecto de los cuales subsistía la infracción, presentaban dentro de la cláusula primera la razón objetiva que justificaba la contratación por un período no mayor a los tres (03), lo cual coincidía dentro de la fecha de inicio de actividades antes señalada.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento

20 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.

cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.21

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”22.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 23.

21 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 22 El subrayado no es del original. 23 El subrayado no es del original. en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE SERVICIOS DE SALUD CLÍNICA CONTINENTAL S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 78-2021- SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 11 de julio de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Junín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 202-2020- SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-JUN en todos sus extremos, dejando sin efecto la sanción de S/. 18,900.00 por el incumplimiento a los numerales 25.5 y 46.7 de los artículos 25 y 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE SERVICIOS DE SALUD CLÍNICA CONTINENTAL S.A.C., y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230906RAN