| Resolución N° | 0091-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 127-2022-SUNAFIL/IRE-LIMA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Empresa de Seguridad Especial Aldisa SRL |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 178-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Región |
| Fecha | 26 de enero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 178-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 22 de septiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 127-2022-SUNAFIL/IRE-LIMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD de la Resolución de Sub Intendencia N° 403-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, del 07 de julio de 2022 y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador, conforme a lo señalado en los considerandos 6.18 a 6.22 de la presente resolución.
TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador, al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, a la fecha de emisión de la resolución de primera instancia, ocurrida el 07 de julio de 2022.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.28 de la presente resolución.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240124RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2153-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 025-2022-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimiento de información notificada con fecha 11 de enero de 2022, a raíz de la denuncia presentada por un ex trabajador.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Vacaciones), Remuneraciones (Gratificaciones), Bonificación no remunerativa (Todas), Compensación por Tiempo de Servicios (Depósito de CTS). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 04 de marzo de 2021, notificada el 07 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 255 -2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI- IF, de fecha 29 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 403- 2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, de fecha 07 de julio de 2022, notificada el 11 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,542.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación solicitada en el requerimiento de información notificado con fecha 11 de enero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 03 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 403-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, argumentando lo siguiente:
i. Se ha lesionado el derecho a la defensa y al debido procedimiento, pues no se enviaron las alertas de las notificaciones depositadas en la casilla electrónica, tanto por parte de los requerimientos de información, como respecto de la Imputación de cargos, Informe Final, entre otras, contándose con pronunciamientos por parte del Tribunal de Fiscalización Laboral sobre las exigencias en este tipo de casos. ii. Así, le correspondía a la SUNAFIL el comunicar al usuario de la casilla electrónica cada vez que se le notifique, pues no es admisible el desconocer una conducta que la propia administración ha previsto como parte de su comportamiento durante el trámite de notificación. iii. No se ha cumplido con el deber de enviar las alertas, pese a lo anteriormente señalado. De igual modo, con fecha 13 de enero de 2022 ingresaron vía mesa de partes la información requerida, sin que se haya tenido en cuenta el contenido de lo remitido.
Mediante Resolución de Intendencia N° 178-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 22 de septiembre de 20222, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El artículo 9° de la LGIT, establece el deber de colaboración con los Supervisores – Inspectores, Inspectores de Trabajo e Inspectores Auxiliares como la obligación de los empleadores, los trabajadores y los representantes, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, traducida en los deberes de atención debida, prestación de facilidades para el cumplimiento de
2 Notificada a la impugnante el 26 de septiembre de 2022.
la labor inspectiva, y facilitación de información y documentación necesaria para el desarrollo de las funciones; norma concordante con el artículo 15 del RLGIT. ii. Así, el inciso 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG reconoció, la factibilidad de que las comunicaciones sean cursadas de manera electrónica, estableciéndose en los cuatro primeros párrafos del inciso 20.4 los alcances de la notificación por correo electrónico, y en los párrafos siguientes (resaltados en la cita de la presente resolución) la posibilidad de que se notifiquen las actuaciones a través de un sistema de casillas electrónicas, el cual debía de ser aprobado el sistema de notificación electrónico de cada entidad, pudiéndose establecer mediante una norma de rango preestablecido (Decreto Supremo) la obligatoriedad de su uso. iii. Por ello, mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, publicado el 14 de enero de 2020 en el diario oficial El Peruano, y denominado “Aprueban el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL,” se aprobó la obligatoriedad del uso de la misma, señalándose en el artículo 7 de dicho decreto supremo que todo documento emitido en el marco de las funciones y competencias de la SUNAFIL “que correspondan ser informadas al administrado, tales como, las medidas inspectivas, el informe de actuaciones inspectivas, las resoluciones emitidas en el marco del procedimiento administrativo sancionador o en el marco del procedimiento de ejecución coactiva, entre otros que sean necesarios para el trámite del procedimiento y/o actuación de la Autoridad Inspectiva de Trabajo” sería objeto de notificación vía casilla electrónica, reconociéndose como una obligación del usuario de la casilla electrónica el revisar periódicamente a fin de “tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifique” (numeral 8.1 del artículo 8) y detallando, en concordancia con lo señalado por el TUO de la LPAG, que la notificación se entendería válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario (numeral 11.1 del artículo 11), describiendo en el artículo 121 del referido decreto la notificación a través de los otros mecanismos previstos en el artículo 20 del TUO de la LPAG iv. Bajo este orden de ideas, se evidencia que tanto la imputación de cargos e informe final de instrucción, fueron válidamente notificadas en la casilla electrónica, conforme se desprende de los actuados del expediente sancionador administrativo digital, evidenciándose que, a la fecha dichos actos administrativos, ya se encontraba implementado la casilla electrónica para surtir sus efectos legales. En consecuencia; no existe vulneración alguna, concerniente a dichas notificaciones por cuanto la SUNAFIL no se ha visto imposibilitado de ejecutar una valida notificación mediante la casilla electrónica, conforme lo establece el criterio técnico legal adoptado por el comité de criterio en materia legal, aplicables al sistema de inspección del trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral SUNAFIL que mediante R.S N°149-2021- SUNAFIL, establece que solo procederá la
notificación por otro medio dispuesto en el artículo 20 del TUO de la LPAG ante la imposibilidad en la utilización de la casilla electrónica, hecho que no ha sucedido en el presente caso ( no ha existido imposibilidad de notificación por casilla electrónica), teniéndose como válida la notificación por la casilla electrónica, considerándose aún, que este es el medio de notificación digital obligatorio, establecido por el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. v. De revisados los actuados del expediente de la orden de inspección, no resulta cierto que la inspeccionada haya presentado por mesa de partes virtual información relacionada a la orden de inspección; no se evidencia que el documento que pretende validar la inspeccionada haya sido efectivamente presentado por la mesa de partes virtual de SUNAFIL; tal es así, que incluso no se aprecia la hoja de ruta asignada por el sistema, fecha ni hora, ni firma digital emitida por la mesa de partes virtual. vi. Por tanto, la inspeccionada es plenamente responsable de la infracción a la labor inspectiva que se le imputa, detallado en el numeral 1.3 de la presente Resolución. Siendo así, no se advierte vulneración alguna al derecho de defensa ni al debido procedimiento, principio de legalidad, u otro principio alegado por la inspeccionada. En ese sentido, se concluye que no resulta cierto, que la Resolución apelada adolezca de una debida motivación, toda vez que existe una clara correspondencia entre los hechos constatados y las normas jurídicas infringidas, menos que se hayan inobservado los principios que rigen la potestad sancionadora, ya que como es de verse, el presente procedimiento sancionador, el inferior en grado realizó el cálculo de la multa a imponer basado en el artículo 38 de la LGIT. Se tiene además que el inferior en grado, en estricto cumplimiento a los principios ordenadores del derecho, no ha dejado en estado de indefensión al inspeccionado. De igual forma, no se evidencia vulneración en la notificación de los actos administrativos a través de la casilla electrónica.
Con fecha 11 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 178-2022- SUNAFIL/IRE-LIM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000787-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 17 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Empresa De Seguridad Especial Aldisa Srl
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
Intendencia N° 178-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 3,542.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 27 de septiembre de 2022. 4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 11 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 178-2022-SUNAFIL/IRE-LIM señalando los siguientes alegatos:
i. Se ha vulnerado el derecho de defensa, derecho a probar y por ende el derecho a un debido procedimiento, por cuanto el Acta de Infracción afirma que no habrían atendido el requerimiento de información, sin embargo, éste fue atendido presentado todos los documentos solicitados durante la inspección del trabajo y dentro del plazo otorgado. ii. Pese a ello, los documentos no fueron evaluados ni considerados en absoluto por el inspector al momento de emitir el Acta de Infracción, lo cual tiene incidencia directa en la decisión, pues de haber tenido presente el escrito y los anexos con 10 folios presentados a través de mesa de partes virtual con fecha 13 de enero de 2022 a las 12:41 PM, corroborado con el cargo de registro de recepción de fecha 14 de enero de 2022, la decisión sería distinta al no haberse impuesto multa alguna. iii. La Intendencia señala que no han presentado información relacionada a la orden de inspección, toda vez que no se aprecia la hoja de ruta asignada por el sistema, ni la fecha u hora emitida por mesa de partes virtual, contraviniendo con esta afirmación el principio de veracidad iv. La SUNAFIL no cumplió con su deber de enviar las alertas respecto de cada notificación y en cada oportunidad, de acuerdo con el criterio aprobado mediante
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello9, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.
Así pues, el artículo 11 de la LGIT establece que, “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector público” (énfasis añadido).
En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.
Por ende, se observa que las medidas inspectivas se emiten a razón que intrínsecamente hay un deber de colaboración por parte de los empleadores, trabajadores y representantes de ambos, tal como refiere el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, de conformidad con el artículo 9 de la Ley.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo,
9 Numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT.
sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares.
Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas;…”, así como “e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202110, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.
En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:
“(…) Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo. (…)” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.
10 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021.
Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA – Versión 02”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, se dispone que: “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado.”
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”
Según obra en el expediente inspectivo, por medio del “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación” generado el 11 de enero de 2022, el inspector comisionado le solicitó a la entonces inspeccionada que, en un plazo de tres (03) días hábiles, cumpliera con presentar la siguiente información:
[1] Certificado de Vigencia de Poder y copia del DNI del Representante Legal. [2] Constancia de Alta y Constancia de baja del ex trabajador TOVAR NAVARRO VICTOR LEANDRO. [3] Hoja de liquidación de beneficios sociales (vacaciones truncas, gratificaciones truncas incluido el bono extraordinario respectivo y CTS trunco) considerando todo concepto remunerativo computable como el promedio de horas extras y la asignación familiar de ser el caso, del ex trabajador TOVAR NAVARRO VICTOR LEANDRO, por el periodo laborado entre el 01/05/2021 al 30/06/2021. [4] Acreditar el pago de la liquidación de beneficios sociales (vacaciones truncas, gratificaciones truncas incluido el bono extraordinario respectivo y CTS trunco) considerando todo concepto remunerativo computable como el promedio de horas extras y la asignación familiar de ser el caso, del ex trabajador TOVAR NAVARRO VICTOR LEANDRO, por el periodo laborado entre el 01/05/2021 al 30/06/2021. El pago deberá acreditarse con la constancia de depósito bancario u otro método utilizado a nombre y cuenta del ex trabajador. 6.14. De la revisión del Acta de Infracción, se observa que en el punto 4.1.1 de la sección IV (Hechos constatados) la autoridad inspectiva sostiene que el sujeto inspeccionado no presentó respuesta alguna a los requerimientos de información remitidos. Este criterio fue adoptado por las instancias previas, al consignarse en el considerando 17
de la resolución de sanción que “…el sujeto inspeccionado no presentó ni remitió la información solicitada…”, luego de la verificación efectuada el 14 de enero de 2022, por parte del inspector comisionado.
No encontrándose respuesta alguna a este requerimiento dentro del expediente inspectivo, conforme lo señala el Acta de Infracción; sin embargo, como parte del recurso de apelación, la impugnante sí acompaña a dicho recurso el cargo de ingreso de una solicitud remitida por mesa de partes virtual de la SUNAFIL, en cuyo asunto se consigna el número de Orden de Inspección y presentado como fecha de registro el 13 de enero de 2022 a las 12:40:52, según se observa en la siguiente captura de pantalla:
Imagen N° 01
Remitiéndose en dicho escrito la siguiente información, la cual se encuentra obrante en el expediente sancionador, y contenida dentro de los 10 folios allí consignados:
Imagen N° 02
Conforme se observa del Acta de Infracción, ésta fue emitida el 08 de febrero de 2022, por el descanso médico otorgado al inspector comisionado desde el 17 al 26 de enero de 2022, venciendo el plazo de la Orden de Inspección el 25 de enero de 2022, por lo que no se pudieron realizar más actuaciones inspectivas, ni se cotejó el reporte de la documentación ingresada el 13 de enero de 2022 a través de la Mesa de Partes Virtual de la SUNAFIL.
A consideración de esta Sala, el desconocer el ingreso de la información remitida por la impugnante en fecha 13 de enero de 2022 atenta en contra de dos principios expresamente reconocidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG: los principios de verdad material e informalismo. Por parte del primero, se espera que la autoridad administrativa verifique plenamente los hecho que sirven de motivo a sus decisiones, debiendo adoptar “todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por ley” para tal fin11; y, por parte del segundo principio vulnerado, se entiende que las normas del procedimiento “…debe ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento…”12.
Sobre el particular, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral desarrolló un precedente vinculante respecto del soporte o la modalidad de entrega de documentación laboral objeto de una medida de requerimiento de información13, estableciéndose como criterio de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, el siguiente:
“23. Por consiguiente, cuando el inspector requiera la exhibición de información bajo una de las modalidades mencionadas y se le alcance documentación bajo un soporte distinto al requerido, será de cargo del inspector el justificar —de rechazar tal exhibición— porque no resulta satisfactoria para la práctica de la inspección del trabajo. Asimismo, el administrado deberá expresar las razones por las cuales presenta la documentación en formato distinto al requerido por el inspector originalmente. En tal supuesto, el inspector actuante deberá
11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV, numeral 1.11. 12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV, numeral 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 13 Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, publicado el 18 de noviembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.
explicar las razones operativas por las que el medio elegido por el sujeto inspeccionado, en atención a lo solicitado en la medida de requerimiento de información, no resulta idóneo o, cuando así ocurra, resulte un acto de mala fe procedimental.”
A la fecha de los envíos de los requerimientos de información, así como en fecha de emisión de las resoluciones de primera y segunda instancia, dicho precedente se encontraba vigente, por lo que las instancias debieron de evaluar –a la luz de los actuados, los principios invocados, y el precedente anteriormente citado– si la conducta de la impugnante realmente se encontraba bajo el supuesto previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Esta omisión o apartamiento de los principios invocados y el precedente citado por parte de la autoridad sancionadora, al momento de resolver y emitir la Resolución de Sub Intendencia N° 403- 2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, generan su nulidad, bajo los alcances del artículo 10 del TUO de la LPAG, el cual define como uno de los vicios del acto administrativo que causan su nulidad, “La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (numeral 1).
Por ello, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.
De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de lo actuado, debiendo retrotraerse el procedimiento hasta la etapa de emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 403-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, del 07 de julio de 2022.
Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.
Conforme se establece en el artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando están vinculados a él. En ese sentido, dentro del procedimiento administrativo sancionador tramitado con número de expediente N° 127-2022-SUNAFIL/IRE-LIMA, la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 403-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM implica a su vez la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 178-2022-SUNAFIL/IRE-LIM. Por tanto, corresponde que dicha Resolución sea declarada nula por parte de esta Sala, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha de emisión de la resolución de Sub Intendencia.
Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda en dicho extremo, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.
Corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 178-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 22 de septiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 127-2022-SUNAFIL/IRE-LIMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD de la Resolución de Sub Intendencia N° 403-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, del 07 de julio de 2022 y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador, conforme a lo señalado en los considerandos 6.18 a 6.22 de la presente resolución.
TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador, al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, a la fecha de emisión de la resolución de primera instancia, ocurrida el 07 de julio de 2022.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.28 de la presente resolución.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE SEGURIDAD ESPECIAL ALDISA SRL y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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