| Resolución N° | 0754-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 208-2023-SUNAFIL/IRE-AYA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AYACUCHO |
| Impugnante | Empresa de Salud Policlinico Santa María Magdalena S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 28-2024- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Ayacucho |
| Fecha | 25 de mayo de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 208-2023- SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260520JAMT– HR: 124089-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 627-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 184-2023-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO-SIFN-AIPS, notificada el 05 de setiembre del 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora de la Intendencia Regional de Lambayeque emitió el Informe Final de Instrucción N° 253-2023- SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, notificada el 05 de octubre del 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ayacucho, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 427-2023-SUNAFIL/IRE-AYA/SISA, notificada el 07 de noviembre del 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro de trabajadores en la planilla electrónica, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situacion que afectó a su trabajadora, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT.
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega a su trabajadora de la constancia de alta en la planilla electrónica, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no inscribir en el régimen de seguridad social en salud, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situación que afectó a su trabajadora, tipificada en el numeral 44- B.1 del artículo 44-B° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no inscribir en el régimen de seguridad social en pensiones, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situación que afectó a su trabajadora, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación laboral, su desnaturalización, conforme se detalla en los numerales 4.10, 4.11 y 4.19 del acta de infracción, situación que afectó a su trabajadora, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada vía casilla electrónica el 21 de julio de 2023, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 28 de noviembre del 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 427-2023-SUNAFIL/IRE-AYA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, notificada el 04 de marzo del 2024, la Intendencia Regional de Ayacucho, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, adecuando la multa impuesta por la Sub Intendencia de Sanción, quedando subsistentes las infracciones en materias de relaciones y de seguridad social señalados en el considerando 1.3 de la presente resolución.
Con escrito de fecha 25 de marzo del 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA.
La Intendencia Regional de Ayacucho admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, siendo recepcionado el 02 de abril del 2024
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo3 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2° del Reglamento del
1 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 2 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 3 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 4 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa
Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 206° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 5 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema. 6 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017- TR.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25° del RLGIT, y, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del mismo cuerpo normativo; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de marzo del 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C.
7 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 25 de marzo del 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, señalando los siguientes alegatos:
i. La resolución impugnada vulnera el debido procedimiento, toda vez que, la autoridad sancionadora, no cumplió con lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria establecida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, en el cual se establece claramente que la medida (medida de requerimiento) debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. en consecuencia, se realizó una incorrecta valoración de derecho de los medios probatorios presentados. ii. Sostiene que, la empresa cumplió con presentar medios probatorios fehacientes que acreditan el cumplimiento de las infracciones motivo de sanción, siendo la constancia de Alta en la planilla electrónica adjuntada, que se encuentra debidamente suscrita y con la huella digital de la ex trabajadora de fecha 09.08.2023, la constancia de actuación inspectiva de investigación de fecha 21.07.2023, el certificado de trabajo expedido a favor de la ex trabajadora,y, el pago de la liquidación de beneficios sociales en favor de la ex trabajadora, por lo que, correspondería aplicar la eximente de responsabilidad administrativa al haberse hecho la subsanación voluntaria con anterioridad a la notificación de la Imputación de Cargo. iii. Refiere que, lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento era de forma genérica; no indicaba fecha por el cual la extrabajadora debió ser registrada en la planilla electrónica, así como en la inscripción en seguridad social de salud y pensiones. iv. Alega que, es cierto que, la ex trabajadora estuvo inicialmente vinculada mediante contratos de locación de servicios, sin embargo, se ha señalado que en efecto el contrato se encuentra desnaturalizado, por tanto, expresamente su vínculo laboral ha sido reconocido de forma expresa y por escrito, con la constancia de actuación inspectiva de investigación de fecha 21.07.2023, el certificado de trabajo de la ex trabajadora y la liquidación de pago de beneficios sociales, el mismo que se encuentra pagado y firmado el 02 de agosto del 2023. v. Se vulnera el debido procedimiento, toda vez que, respecto a la infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGT, la Intendencia Regional de Ayacucho, en el considerando 19 de la resolución impugnada, reconoce que de la verificación de los hechos constatados del acta de infracción y la documentación presentada por la inspeccionada, ha quedado acreditado la existencia de la relación laboral encubierta por un contrato de locación de servicios, entre la denunciante y la inspeccionada; sin embargo, de la verificación de la medida inspectiva de requerimiento, se tiene que, el inspector comisionado desarrolló 04 hechos constados referidos al registro de trabajadores en la planilla electrónica, entrega de la constancia de alta en la planilla electrónica, inscripción en el régimen de seguridad social en salud y pensiones; en consecuencia, no se advierte la expresión del ámbito subjetivo y objetivo respecto del incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación laboral.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción leve
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con
carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017 TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (énfasis añadido). Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal; en consecuencia, no corresponde emitir pronunciamiento en relación con las infracciones de distinta naturaleza.
Sobre el registro en la planilla electrónica y en seguridad social
Conforme al numeral 4.15 de los hechos constatados del acta de infracción, consta que, el sujeto inspeccionado no acreditó el registro en la planilla electrónica, en perjuicio de una (01) trabajadora, quien cumplía funciones de odontóloga (La trabajadora realizó labores del 01 al 30 de junio de 2023 trabajó sin ningún tipo de contrato escrito)
En relación al vínculo laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador afectado, se debe indicar que la relación de trabajo es aquella en virtud de la cual una persona pone a disposición de otra su fuerza de trabajo con el objeto de prestar servicios personales, remunerados y bajo subordinación de ésta, y precisamente de esa forma son recogidos
estos tres (3) elementos de la relación de trabajo: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación.
Al respecto, el artículo 4 del Texto Único Ordenado del decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-97- TR (en adelante, TUO de la LPCL), dispone que: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.
Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil, como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.
Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:
“3.3.3. Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud” (énfasis añadido).
Por otro lado, en el Derecho del Trabajo la existencia del vínculo laboral se determina teniendo en consideración el Principio de Primacía de la Realidad, esto es, en función a la naturaleza de los hechos constatados. De este modo, si se constata en los hechos, la existencia de los tres elementos esenciales de la relación de trabajo se presume, salvo prueba en contrario, la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado; siendo la subordinación el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual. (énfasis añadido)
En esa línea argumentativa, cabe precisar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 006- 2022-SUNAFIL/TFL del 26 de agosto de 2022, publicado el 18 de setiembre de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación, referidos a la primacía de la realidad por parte de la autoridad administrativa:
“6.22 En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajado. 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación. 6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).
En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece: “el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados”.
En el presente caso, las actuaciones inspectivas de investigación realizadas por el personal inspectivo, permitieron comprobar que existe una relación laboral entre la trabajadora afectada y la impugnante, esto se debió a la documentación recabada durante las actuaciones inspectivas de investigación, así como, la diligencia de comparecencia realizada el 21 de julio del 2023, en el cual la inspeccionada reconoció que existía un vínculo laboral, y que el mes de junio 2023, la trabajadora afectada estaba laborando sin ningún contrato de trabajo.
Asimismo, del considerando 4.10 de los hechos constatados del Acta de Infracción, se advierte que el personal inspectivo, dejó constancia de los elementos de la relación laboral, conforme al siguiente detalle:
Figura N°01
En tal sentido, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el personal inspectivo ha recabado y actuado con los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, motivo por el cual se evidencia que ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. Por tanto, se evidencia la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, determinándose la existencia del vínculo de naturaleza laboral entre la trabajadora afectada y la impugnante. Asimismo, se corrobora que la instancia previa ha cumplido con su deber de motivación.
De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo indicados en el artículo 4 del TUO de la LPCL, se tiene que dicho trabajador debía ser contratado de forma correcta, registrándolo en la planilla electrónica desde el día de ingreso a laborar, y en el presente caso, desde el 01 de junio del 2023. Del mismo modo, al estar inscrito en la planilla como trabajador, les correspondía su inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones.
En ese entendido, se advierte de los actuados, que se han acreditado los rasgos de laboralidad entre la trabajadora afectada y la impugnante, y, por lo tanto, entre ambos existía realmente una relación laboral a plazo indeterminado, lo cual significa que esta última incurrió en la infracción a la relación laboral imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.
Ahora bien, de la revisión integral de los actuados obrantes en el expediente sancionador digital, se advierte que la impugnante presenta como medio probatorio la constancia de alta en la planilla electrónica de la trabajadora afectada; no obstante, dicho documento no resulta idóneo ni suficiente para desvirtuar la infracción determinada por las instancias
previas. Ello, en la medida que de la verificación de la medida inspectiva de requerimiento se aprecia que el periodo materia de cumplimiento correspondía al mes de junio de 2023, mientras que la documentación aportada por la inspeccionada acredita un registro efectuado recién a partir del 09 de agosto de 2023. En ese sentido, la regularización posterior del registro no enerva el incumplimiento previamente verificado durante las actuaciones inspectivas, toda vez que la obligación sociolaboral exigida debía cumplirse dentro del periodo expresamente requerido por la autoridad inspectiva.
Por tanto, al no haber efectuado dicho registro en el periodo correspondiente, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.
Del mismo modo, en atención a las consideraciones antes expuestas, se extienden dichos efectos a las infracciones imputadas, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, sobre inscripción en el régimen de seguridad social en pensiones y salud, por lo que, como correlato de la existencia del vínculo laboral, al trabajador le asisten los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de la seguridad social en pensiones y salud desde el momento que ingresa a laborar, esto es, el 01 de junio del 2023 conforme lo solicitó el personal inspectivo. Por tanto, también corresponde desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar estos extremos y confirmar las infracciones señaladas.
Por otro lado, sobre el alegato referida al incumplimiento del precedente administrativo de observancia obligatoria, resulta pertinente señalar los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, el cual dispone que:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”15, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
En el caso en particular, se advierte que la autoridad venida en grado ha garantizado el debido procedimiento, y actuó conforme al precedente administrativo antes señalado, toda vez que, de la verificación a la resolución impugnada, se advierte en los considerandos 19 y 20 que, respecto de la medida inspectiva de requerimiento al no advertirse la expresión del ámbito subjetivo y objetivo respecto del incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación laboral, se dejó sin efecto la multa impuesta por la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Asimismo, no resulta razonable señalar que la autoridad venida en grado no ha valorado adecuadamente los medios de pruebas aportados en el decurso del procedimiento sancionador, cuando de su contenido se observa en los considerandos 13 al 17 que emitió un pronunciamiento por cada uno de ellos, concluyendo de las mismas que no acreditan en lo absoluto el cumplimiento de lo solicitado durante las actuaciones inspectivas de investigación; es decir, actuó en fiel cumplimiento de lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria, establecida mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL:
“6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material19. Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley. 6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente. 6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción. 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento”. (Énfasis añadido).
Por tanto, los alegatos de la impugnante deben ser desestimados en estos extremos.
De la infracción tipificada en el numeral 25.5 del Artículo 25° del RLGIT
Uno de los objetivos fundamentales del D.S. N° 003-97-TR, es la de Garantizar los ingresos de los trabajadores, así como la protección contra el despido arbitrario respetando las normas constitucionales.
El artículo 4 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral), dispone que:
“En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita y el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece. También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna”.
En tal sentido, el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 728, reconoce como regla general la contratación a tiempo indeterminado, la cual no está sujeta al cumplimiento de formalidad alguna. Por el contrario, la contratación laboral de duración determinada denominada “sujeto a modalidad” tiene carácter excepcional, nunca se presume y procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar, y como resultado de este carácter excepcional, la ley establece formalidades, requisitos, condiciones y plazos especiales para este tipo de contratos, e incluso establece sanciones cuando a través de estos se comete simulación o fraude para evadir la contratación por tiempo indeterminado.
En el presente caso, conforme se ha desarrollado en el considerando 6.16 de la presente resolución, el personal inspectivo comprobó que existe una relación laboral entre la trabajadora afectada y la impugnante, por lo que, concluye en el numeral 4.19 de los hechos constatados del Acta de Infracción que, el sujeto responsable encubrió la existencia de una relación laboral mediante contratos de locación de servicios suscritos afectando la trabajadora Sarmiento correspondiente al periodo laboral de 01/09/2019 al 31/05/2023 (La trabajadora realizó labores del 01 al 30 de junio de 2023 trabajó sin ningún tipo de contrato escrito).(énfasis añadido)
Así, atendiendo los alegatos de la impugnante, si bien, la autoridad de segunda instancia concluye en dejar sin efecto la infracción correspondiente al incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento; sin embargo, esta obedeció solo a esta infracción, al no advertirse la expresión del ámbito subjetivo y objetivo respecto del incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación laboral. Por tanto, teniendo en cuenta que, en la comparecencia de fecha 21 de julio del 2023, la inspeccionada reconoció que existía un vínculo con la trabajadora, además que el mes de junio 2023 estaba laborando sin ningún contrato de trabajo, no resulta razonable pretender desconocer sobre el incumplimiento de dicha materia, para que la trabajadora suscriba el contrato a plazo indeterminado.
En esa misma línea, corresponde señalar que, el inspector actuante ha motivado adecuadamente en los hechos constatados del Acta de Infracción concluyendo que, aunque la empresa inspeccionada, al inicio del vínculo laboral haya intentado justificar la relación laboral bajo la apariencia de un contrato de locación de servicios, los elementos
de subordinación, remuneración fija y prestación personal presentes en la relación entre la odontóloga y la empresa respaldan la idea de que existía una relación laboral encubierta. La falta de contrato en junio de 2023 también agrega peso a esta interpretación. Además, el propio apoderado del sujeto inspeccionado mediante el anexo dos (Datos de prestación de servicios) y la entrega del certificado de trabajo reconoce vínculo laboral.
En tal sentido, se configuró la infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, desestimándose los alegatos de la impugnante en estos extremos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar el registro de trabajadores en la planilla electrónica, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situacion que afectó a su trabajadora.
Numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT MUY GRAVE Relaciones Laborales No acreditar la entrega a su trabajadora de la constancia de alta en la planilla electrónica, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023.
Numeral 23.2 del artículo 23° del RLGIT LEVE Seguridad Social No inscribir en el régimen de seguridad social en salud, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situación que afectó a su trabajadora.
Numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT
MUY GRAVE Seguridad Social No inscribir en el régimen de seguridad social en pensiones, por el periodo laboral: 01 de junio hasta 30 de junio de 2023, situación que afectó a su trabajadora.
Numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT
MUY GRAVE
Relaciones Laborales El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación laboral, su desnaturalización, conforme se detalla en los numerales 4.10, 4.11 y 4.19 del acta de infracción, situación que afectó a su trabajadora Numeral 25.5 del artículo 25° del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 208-2023- SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 28-2024-SUNAFIL/IRE-AYA, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la EMPRESA DE SALUD POLICLINICO SANTA MARIA MAGDALENA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260520JAMT– HR: 124089-2023
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