Empresa Comunal de Servicios Múltiples Quiulacocha Pasco Ecserm - Q… — Res. 1466-2025

Mediante Orden de Inspección N° 589-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 172-2021-SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al “OPERATIVO DE FISCALLIZACIÓN SOBRE NORMAS SOCIOLABORALES CTS-IRE PASCO”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 215-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 07 de diciembre de 2021, notificada el 09 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 219-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de fecha 23 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de fecha 13 de enero de 2022, notificada el 17 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 101,728.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS.

Cabe precisar que el Intendente Regional de Pasco, solicitó su abstención de continuar con el conocimiento del expediente sancionador N° 191-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, a través del Informe N° 000009-2023-SUNAFIL/IRE-PAS, pedido que fue atendido por la Gerencia General de la SUNAFIL, la cual emitió la Resolución de Gerencia General N° 044-2023-SUNAFIL-GG, declarando fundada dicha solicitud y designando a la Intendencia Regional de Áncash (IRE- ANC) para que asuma competencia y continúe con el trámite del procedimiento sancionador en segunda instancia. En cumplimiento de esta disposición, la Intendencia Regional de Áncash expidió la Resolución de Intendencia N° 124-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la empresa inspeccionada.

Mediante Resolución de Intendencia N° 124-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 04 de agosto de 20232, la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta por la primera instancia.

Con fecha 29 de agosto de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 124-2023-SUNAFIL/IRE- ANC.

La Intendencia Regional de Pasco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 000288-2023-SUNAFIL/IRE- PAS, recibido el 10 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA COMUNAL DE SERVICIOS MULTIPLES QUIULACOCHA PASCO ECSERM - Q - PASCO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 124-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash, que confirmó la sanción impuesta de S/ 101,728.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 09 de agosto de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA COMUNAL DE SERVICIOS MULTIPLES QUIULACOCHA PASCO ECSERM - Q - PASCO.

El numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la inspectora comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.9

Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales,

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad11. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.13

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

Asimismo, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, al señalar que: “los actos o

En el caso en particular, se advierte que la impugnante no cumplió con presentar la información solicitada, pese a haber sido válidamente notificada a través de su Casilla Electrónica. El primer requerimiento, notificado el 17 de noviembre de 2021, venció sin respuesta, lo que fue verificado mediante la Constancia de Incumplimiento del 23 de noviembre de 2021. Posteriormente, se notificó un segundo requerimiento el 24 de noviembre de 2021, que también fue desatendido, emitiéndose una nueva Constancia de Incumplimiento el 30 de noviembre de 2021.

Los argumentos presentados por el administrado relativos al desconocimiento de la notificación electrónica, la falta de capacitación sobre el uso de la Casilla Electrónica y las deficiencias en su operatividad por problemas de conectividad en la zona fueron desestimados por la autoridad administrativa, al acreditarse que las notificaciones efectuadas a través de dicho medio fueron válidas y surtieron efectos, conforme a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, que establece su uso obligatorio para las comunicaciones en los procedimientos administrativos. Asimismo, se precisó que la responsabilidad de revisar periódicamente la casilla electrónica recae directamente en el administrado, por lo que no resultan atendibles los alegatos que pretendan justificar su incumplimiento. En consecuencia, la omisión de la empresa de remitir la información requerida mediante los requerimientos notificados el 17 y 24 de noviembre de 2021 configuró una negativa injustificada a la labor inspectiva, sin que se advierta vulneración del debido proceso ni irregularidad alguna en la actuación de la autoridad administrativa.

En ese marco, es pertinente hacer referencia a la Resolución de Sala Plena N° 012-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 24 de setiembre de 2023, que constituye precedente vinculante, por medio de la cual se determinó:

Debe precisarse que la propia empresa reconoce expresamente “la imprudencia cometida con respecto a la constante revisión de la casilla electrónica, ya que sí se nos notificó en la fecha indicada”, agregando, sin embargo, que “debe tenerse en cuenta, y de acuerdo con la primacía de la realidad, que actualmente existen personas que aún no dominan del todo la tecnología, resaltando además la poca cobertura de internet que existe en la zona donde habitamos”. Tales afirmaciones, no obstante, no constituyen una causa eximente ni justificante del incumplimiento del deber de colaboración, conforme a lo establecido en el numeral 27 de la Resolución de Sala Plena N.° 012-2023-SUNAFIL/TFL, que dispone que los errores o dificultades técnicas del inspeccionado no lo liberan de su obligación de atender diligentemente los requerimientos formulados por la autoridad inspectiva.

Es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).

En ese sentido, en el artículo 47° del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG14. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa se realizó el juicio valorativo respectivo y se

Cabe precisar que los alegatos formulados por la empresa respecto a la calificación de la infracción, la cuantificación de la multa y la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad fueron debidamente analizados por la Intendencia Regional de Áncash. En efecto, dicha autoridad determinó que las conductas sancionadas correspondían a infracciones muy graves a la labor inspectiva, conforme al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y que la afectación comprendía setenta y un (71) trabajadores, desvirtuando así el argumento de que el número de afectados era bajo o nulo. Asimismo, confirmó la multa total de S/ 101 728.00, al haberse aplicado correctamente los criterios de graduación previstos en el artículo 48 del RLGIT y en el Cuadro de Tipificación y Escala de Multas aprobado por el D.S. Nº 019-2006-TR. Finalmente, respecto al principio de razonabilidad, la Intendencia concluyó que la sanción impuesta guarda proporción con la gravedad de la conducta y fue determinada dentro de los márgenes legales, no advirtiéndose vulneración a los principios de legalidad ni proporcionalidad. En consecuencia, los alegatos fueron declarados infundados, al haberse pronunciado la autoridad de manera integral sobre cada aspecto controvertido.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 02098-2010-AA/TC, señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante, respecto a la debida motivación.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se ha absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción. En similar sentido, se advierte que las instancias previas han evaluado los descargos presentados por la impugnante en cada oportunidad. Cabe señalar que, de la revisión del acta de infracción se advierte la correcta fundamentación sobre la configuración de las infracciones imputadas, determinando las conductas infractoras y la fundamentación jurídica al respecto.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio ni al deber de motivación, encontrándose debidamente acreditada las infracciones imputadas.

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.