Empresa Agrícola San Juan S.A — Res. 348-2021

Mediante Orden de Inspección N° 929-2018-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 155-2018-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual, se propuso, entre otras, sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva y dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales.

Mediante Imputación de cargos N° 164-2018/SUNAFIL-IRE-LAM/SIAI del 05 de diciembre de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 033-2019-SUNAFIL/IRE- LAM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 091-2019-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE de fecha 30 de mayo de 2019, multó, entre otras, a la impugnante por haber incurrido en la siguiente inconducta:

Mediante escrito de fecha 18 de julio de 2019, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 091-2019-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE, señalando que:

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 490-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 21 de julio de 2020, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso impugnatorio de reconsideración, en base al considerando 17 de la citada resolución, cuyo texto versa de la siguiente manera:

Con fecha 31 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 490-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 121-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 15 de julio de 20213, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 490-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, por considerar lo siguiente:

Con fecha 05 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 121-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 662-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio

El artículo 217 del TUO de la LPAG establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA AGRÍCOLA SAN JUAN S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 121-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 24,277.50 (Veinticuatro mil doscientos setenta y siete con 00/100 Soles), por la comisión de, entre otras, dos infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.7 del artículo 46, y el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución11.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA AGRÍCOLA SAN JUAN S.A.

Mediante escrito de fecha 05 de agosto, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 121-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, señalando los siguientes argumentos:

Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral12, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.13

Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo14 en el ámbito del régimen laboral privado15 y bajo los alcances de la Ley N° 3113116 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.17

Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la SUNAFIL.

En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas18 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley19 a la Sunafil, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL20 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR21), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”22.

En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”23, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina por esta desconcentración, sino que ésta responde a un criterio organizativo, conservando sus competencias como autoridad central24.

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia de Regional de Ancash en la resolución impugnada.

Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.

En el caso de la EMPRESA AGRÍCOLA SAN JUAN S.A., las instancias inferiores le han impuesto una multa total de S/. 24,277.50 (Veinticuatro mil doscientos setenta y siete con 50/100 soles), por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, conforme se muestran a continuación:

En concordancia con el desarrollo de los fundamentos 13 y siguientes de la sentencia recaída en el Exp. N° 4635-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional ha dispuesto que los alcances referidos a la jornada de trabajo, el horario y el trabajo en sobretiempo deben entenderse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del Convenio N° 1 de la OIT26, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú27, los precedentes vinculantes que sobre el particular emita el Tribunal Constitucional y la norma especial sobre la materia.

En dicho contexto, según el fundamento 15 de la sentencia citada, “las jornadas de trabajo de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho semanales son prescritas como máximas en cuanto a su duración”.

Asimismo, debemos indicar que el artículo 10 del TUO de la Ley de Jornada de Trabajo, prescribe que “el tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal se considera sobretiempo y se abona con un recargo a convenir, que para las dos primeras horas no podrá ser inferior al veinticinco por ciento (25%) por hora calculado sobre la remuneración percibida por el trabajador en función del valor hora correspondiente y treinta y cinco por ciento (35%) para las horas restantes”.

Por tanto, como puede desprenderse de la norma antes citada, bastará que el inspector corrobore la existencia de tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal para que la misma sea considerada como en sobretiempo y se requiera que se abone, con un recargo, conforme lo establece la norma de la materia.

En el caso sub examine, a través de la aplicación del principio de primacía de la realidad28, mediante el cual se impone que, ante discrepancia entre la documentación formal y lo realmente constatado, se privilegiará esta última, el inspector comprobó que el trabajador Emanuel Augusto Villena Pizarro realizaba marcaciones al momento del horario de ingreso y salida del centro de trabajo29.

Asimismo, se evidenció que la impugnante ejecutó descuentos en la remuneración del trabajador ante la existencia de tardanzas injustificadas30.

En tal sentido, de acuerdo al numeral 4.9 de los hechos constatados del Acta de Infracción, se determinó que el citado servidor no reunía las condiciones de uno de confianza exento de control de tiempo de trabajo31, tal como lo sostuvo originalmente la impugnante en el procedimiento de inspección, resultándole aplicable la jornada máxima de trabajo que franquea la Ley.

Siguiendo a lo verificado en el Acta de Infracción32, se observa que, del control de asistencia del trabajador para los periodos 2015 al 2018, la impugnante ha incumplido con el pago de horas extras, lo que configura la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

La impugnante afirma que no se ha acreditado la prestación efectiva de horas extras, aunado a que, de acuerdo al TUO de la Ley de Jornada de Trabajo, y la Casación N° 3759- 2015-LA LIBERTAD, corresponde al trabajador la obligación de probar tal sobretiempo. En base a ello, sustenta la nulidad de la resolución impugnante.

Al respecto, se debe precisar que, conforme a los considerandos antes expuestos, la existencia de trabajo en sobretiempo ha sido debidamente acreditada por parte del inspector, subsistiendo así el incumplimiento de compensar económicamente al trabajador, con arreglo a las pautas recogidas en el TUO de la Ley de Jornada de Trabajo.

En base a ello, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece que “cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas”33.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que, si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo pueden emitir medidas de advertencia o requerimientos con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización 34.

En consecuencia, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En este caso, el inspector emitió la medida de requerimiento del 28 de setiembre de 201835, con la finalidad que la impugnante cumpliese con acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios de acuerdo al recalculo realizado ante la existencia de horas extras, así como el abono de este último concepto, a favor del señor Emanuel Augusto Villena Pizarro, por los periodos laborales de enero de 2015 a julio de 2018. Para el cumplimiento de la misma, otorgó un plazo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.

Corresponde precisar que lo requerido se ajusta a la obligación de la impugnante en realizar el pago de horas efectuadas en sobretiempo, de acuerdo al análisis efectuado en los considerandos 6.15 al 6.17 de la presente resolución, siendo, además, un concepto remunerativo para todo tipo de cálculo de beneficios sociales36, lo que incluye - naturalmente- la compensación por tiempo de servicios, por lo que es conforme al principio de legalidad.

Sin embargo, conforme se encuentra constatado en el Acta de Infracción37, la impugnante incumplió con el requerimiento, lo que determina la existencia de responsabilidad de la conducta infractora prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Debemos precisar que el presente principio rector se encuentra recogido en el numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que cuando una misma conducta califique como más de una infracción, se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

En igual sentido, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL del 13 de noviembre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, se ha establecido, como criterio interpretativo para los órganos resolutivos del sistema inspectivo, lo siguiente “El concurso de infracciones será aplicable en caso que una misma acción u omisión configure más de una infracción, en cuyo caso se aplica la sanción prevista de mayor gravedad. Si las infracciones son de la misma gravedad se aplicará la sanción de mayor cuantía. En caso de tener la misma cuantía, se multará solo por una” (énfasis añadido).

Conforme a ello, se analizará si, en efecto, la infracción por no cumplir con el requerimiento del 29 de setiembre de 2018 se subsume a las de relaciones laborales38, cuyos incumplimientos han sido imputados a la impugnante en el PAS.

Con relación al fundamento de la presente infracción, se debe indicar que de acuerdo al numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° del LGIT39, las medidas de requerimiento obligan al sujeto inspeccionado en adoptar -dentro de un plazo determinado- las medidas correspondientes a fin de otorgar cumplimiento a la normativa del ordenamiento sociolaboral.

En otras palabras, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.

En ese orden de ideas, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutela las medidas de requerimiento, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, en la primera, se garantiza exclusivamente la eficacia de la inspección dentro del marco de promoción de las obligaciones laborales. En cambio, las infracciones en materia de relaciones laborales, se avoca al reconocimiento de diversos derechos sociolaborales en beneficio del trabajador, independientemente del plano de la actividad inspectiva.

Por estas razones, a opinión de esta Sala, el PAS ha determinado la existencia de ilícitos diferentes, no siendo posible subsumir la infracción en materia de labor inspectiva frente a las demás detectadas.

En consecuencia, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Debemos precisar que el principio de non bis in idem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC40 y N° 2050-2002-AA/TC41, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.

De manera explicativa, según Morón Urbina42, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:

Conforme a ello, como ha sido sentado en el considerando 6.35 de la presente resolución, la infracciones en materia de labor inspectiva y de relaciones laborales cuentan con fundamentos diferentes, por lo que no cabe aplicar el citado principio rector de la facultad sancionadora del Estado.

En consecuencia, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión. Del principio de razonabilidad en el cálculo de la multa

Debido a que la impugnante ha invocado el principio de razonabilidad, esta Sala considera apropiado verificar si la sanción obtenida por las instancias inferiores se constriñe al citado principio rector.

Sobre el particular, el principio de razonabilidad43 es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y resulta una exigencia en todas las actuaciones que desempeña la Administración Pública.

En esa línea, López González, expresa lo siguiente44:

De ahí que el principio de razonabilidad fue concebido más bien como un mecanismo destinado a controlar el ejercicio de potestades públicas al momento de imponer obligaciones a los particulares, en virtud de una causa justificada, y solamente en la medida necesaria para obtener el fin que justifica dicha causa46.

De acuerdo a lo expuesto, y conforme a las atribuciones que orientan a este Tribunal respecto a las infracciones calificadas como muy graves, se observa la imposición de dos (02) multas administrativas en base a la siguiente falta:

Ahora bien, se debe señalar que las multas impuestas han sido determinadas, conforme al cuadro de sanciones establecidos en el numeral 48.1 del artículo 48° del RLGIT47, cuyo tenor ha sido diseñado en función a la dimensión del infractor (microempresa, pequeña empresa y no MYPE), la gravedad de la falta y el número de trabajadores afectados48.

En ese sentido, se trae a colación el apartado aplicable a las presentes infracciones, a fin de evidenciar la gradualidad de las multas impuestas, de acuerdo al siguiente detalle:

Conforme se advierte del presente cuadro, se ha observado el principio de razonabilidad al momento de imponer la presente multa administrativa.

En base de lo expuesto, la emisión de la multa obedece de manera estricta a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo a la dimensión empresarial de la impugnante.

Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, por lo que no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.