Empresa Administradora Cerró S.A.C — Res. 183-2024

Mediante Orden de Inspección N° 40-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 046-2022-SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 04 de mayo de 20222; en mérito a la denuncia de inspección laboral presentada por el señor Eladio Víctor Cristóbal Robles en su condición de secretario general del Sindicato de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos de la Empresa Administradora Cerro S.A.C., por incumplimiento del Convenio Colectivo, referido a licencias y permisos sindicales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 27 de mayo de 2022, notificada el 30 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 062-2022-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de fecha 16 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 075-2022-SUNAFIL/IRE-SISA- PAS, de fecha 11 de julio de 2022, notificada el 13 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 31,418.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 075-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 23 de setiembre de 20223, la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 030-2022- SUNAFIL/IRE-PAS.

La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000270-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, recibido el 26 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA ADMINISTRADORA CERRO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, emitida por la Intendencia Regional de Pasco, que confirmó la sanción de S/ 31,418.00, por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT y, una (01) MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 03 de octubre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA ADMINISTRADORA CERRO S.A.C.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT y, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a la infracción grave, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.

La Constitución Política del Perú, en su artículo 28, establece que el Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: Garantiza la libertad sindical.

De conformidad con el artículo 2 del Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo, “Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación”, la libertad sindical es el derecho que tiene todo trabajador a constituir las organizaciones que estime convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Es decir, es el derecho que tienen los trabajadores a asociarse libremente para poder ejercer sus derechos frente a su empleador, además, ésta sirve para equilibrar relativamente la relación entre el empleador y el trabajador, la cual por naturaleza es desigual.

Asimismo, el artículo 4 del TUO la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante D.S. N° 010-2003-TR, establece textualmente lo siguiente: “el Estado, los empleadores y los representantes de uno y otros deberán abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de

Mediante la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se ha desarrollado el contenido de la libertad sindical de manera amplia. En ese sentido, la libertad sindical posee dos dimensiones, una individual y otra, colectiva.

A través de la sentencia recaída en el expediente N° 0008-2005-AI/TC, que resuelve la acción de inconstitucionalidad sobre la Ley N° 28715, Ley del Marco del Empleo Público, en su fundamento 27 desarrolla los alcances de la libertad sindical, de acuerdo a lo siguiente:

Asimismo, mediante la sentencia expedida en el expediente N° 0206-2005-AA/TC, con carácter de precedente vinculante (Caso Baylón Flores), se precisó lo siguiente:

Aunado a ello, es menester traer a colación la sentencia recaída en el expediente N° 1469-2002-AA/TC, la cual en su fundamento 5 ha establecido que:

El referido criterio ha sido reproducido en un gran número de sentencias expedidas por el máximo intérprete de nuestra Constitución Política, demostrando que, para el Tribunal Constitucional, resulta necesario y relevante recalcar el carácter amplio del derecho a la libertad sindical, el cual no se debe agotar en un listado taxativo de derechos conexos. Por ende, el Tribunal Constitucional, otorga un carácter dinámico y mutable que se adapta a las acciones u omisiones relacionadas con la conducta del empleador conforme al desarrollo de las circunstancias, debiendo evaluarse cada caso en concreto.

Para Alfredo Villavicencio Ríos10, la libertad sindical es el derecho fundamental de los trabajadores a agruparse establemente para participar en la ordenación de las relaciones productivas. Este derecho, para ser entendido como tal, debe incluir, por lo menos, la libertad para constituir sindicatos, y afiliarse a ellos, así como la adecuada protección al ejercicio de la actividad sindical. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional ha delimitado el contenido esencial del derecho a la libertad sindical, señalando que este derecho constitucional tiene un aspecto orgánico y otro funcional. De acuerdo a lo dispuesto por el tratadista nacional Villavicencio antes citado, el aspecto orgánico o estático consiste en la facultad de toda persona de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales y, el aspecto funcional o dinámico supone la actuación del sujeto colectivo dirigida a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores.

En el caso en particular, la impugnante alega haber denegado la solicitud de licencia por necesidad de operaciones, en tanto que, el solicitante de la licencia sindical era el único trabajador en el área de mantenimiento eléctrico; agregando que ello evidencia una falta de pronunciamiento por parte de las instancias previas sobre dicha obligación, en

Sobre el particular, se advierte de autos que la impugnante no acreditó el cumplimiento de lo establecido en el Convenio Colectivo de Trabajo 2020-202111, conforme se puede apreciar: Figura N° 03

Contrario a la tesis expuesta por la impugnante, se advierte que el motivo de la negativa a otorgar la licencia sindical al señor Carlos Cosme Huamán en su condición de secretario de Economía del Sindicato de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos de la Empresa Administradora Cerro S.A.C., los días 07 y 08 de enero de 2022, fue la supuesta necesidad de operaciones; sin embargo, no se evidencia del expediente inspectivo y sancionador, medio de prueba fehaciente que permita acreditar lo alegado por la impugnante. Sobre el particular, se evidencia que la impugnante reitera lo sostenido, respecto a que la licencia sindical no puede otorgarse cuando esta cause perjuicio al proceso productivo de la empresa, argumentando en este extremo, que los trabajadores Ventocilla Ramírez, Brayan Junior (Técnico Electricista Mina II) y Lindo Arellano, Rusbelt Belimer (Embobinador II), que se encuentran en vacaciones y descanso médico, respectivamente, cumplen las mismas funciones que el señor Carlos Cosme Huamán (Electricista), por lo que, la solicitud de licencia sindical no era factible por la necesidades de operaciones. No obstante, no se advierten del expediente inspectivo y sancionador, suficientes medios de prueba exhibidos por la impugnante que permitan acreditar la materialización de ambas licencias extendidas a los trabajadores señalados que supuestamente cumplían las mismas funciones que el solicitante de la licencia sindical, señor Carlos Cosme Huamán. En consecuencia, en el presente caso, no se

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”12:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de mayo de 2022 y otorga un plazo de cuatro (04) días hábiles a la impugnante para que cumpla con:

Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, resulta imposible el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto que, el cumplimiento o no es un hecho futuro que no requiere de ninguna clase de implementación, prueba de lo expuesto, es que la misma autoridad no plantea alguna forma de implementación de lo requerido.

Sobre el particular, esta Sala observa que el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento no está destinado a revertir los “efectos de la ilegalidad de la conducta cometida”, en la medida que se evidencia que el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma. Más aún si se propone sanción por la misma, siendo que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo, en razón que se requiere otorgar licencia sindical, a favor del trabajador Cosme Huamán Carlos, en términos generales. Al respecto, se advierte que resulta imposible que la impugnante vuelva el tiempo atrás y otorgue la licencia al trabajador, conforme señala la ley; por tanto, en el presente caso, no procedería adoptar la medida de requerimiento con respecto a la afectación a la

En ese contexto, se debe precisar que, la medida inspectiva de requerimiento sólo debe ser emitida cuando se compruebe la infracción y que esta pueda ser subsanada, de lo contrario, correspondía que el inspector comisionado proponga sanción en el Acta de infracción, únicamente, por el incumplimiento de la infracción comprobada.

Por tanto, se evidencia que no corresponde a un juicio de adecuación y a la finalidad que se persigue en el desarrollo de la fiscalización; además, se presenta el inconveniente al establecerse el requerimiento, en razón que la Administración no cumple con los parámetros de razonabilidad, terminando por exigir un comportamiento esperable del empleador, en tanto que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo. Por tanto, se evidencia que la medida inspectiva de requerimiento debió ser razonable e idónea, para que el sujeto inspeccionado cumpla con adoptar las medidas necesarias para enmendar el incumplimiento advertido.

Por estas consideraciones, se acogen los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, por transgredir el principio de razonabilidad al momento de su emisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 075-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, como la Resolución de Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.