Emgesa S.A.C — Res. 1213-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS), remuneraciones (sub materia: pago de remuneraciones -sueldos y salarios-) y seguridad social (sub materia: declaración y pago de la seguridad social). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20131370301 soft hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no acreditar el pago de aportes al sistema privado de pensiones, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con facilitar la información y documentación requerida mediante requerimiento de información, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción GRAVE, por no cumplir con facilitar la información y documentación requerida mediante requerimiento de información, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 7,222.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con la medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 12,098.00.

i. Respecto a la infracción que se imputa por no cumplir con el pago de CTS, se indica que se acuerdo a la resolución de multa se reconoce que, si se cumplió con acreditar el pago de CTS respecto de los periodos investigados por lo que corresponde aplicarse eximente de responsabilidad, sin embargo, la multa persiste en el cuadro de infracciones consignado en dicha resolución. ii. En cuanto a la infracción por supuestamente no haber cumplido con la materia de remuneración, es preciso manifestar que los meses de enero y febrero de 2022 si fueron pagados oportunamente, debiéndose también de tener presente que la ex trabajadora presentó su renuncia en fecha 28 de febrero de 2022 por lo que no le correspondería pagar el mes de marzo tal y como erróneamente fue solicitado por el inspector comisionado. iii. En cuanto a la infracción por no haber cumplido con la materia de seguridad social, indicamos que el requerimiento no ha sido notificado conforme a ley, tal y como se argumenta en el punto 6 del presente escrito, razón por la cual corresponde dejar sin efecto la presente sanción.

2 El cual se emitió en razón al proveído de fecha 27 de enero de 2023, mediante el cual se dejó sin efecto el Informe Final de Instrucción N° 286-2022-SUNAFIL/IRE-PUN/SIFN-IF, al no haberse valorado el descargo de imputación de cargo de la administrada.

iv. En cuanto a la infracción con la materia de obstrucción a la labor inspectiva, se indica que se notificó un requerimiento de información el 04 de abril de 2022 y que por parte de los representantes del empleador hubo una respuesta negativa, sin embargo, el inspector nunca ha identificado nombres o cargos de dichos representantes, por lo que el no remitir información calza con las previstas en los artículos 45.1 y 45.2 del D.S. Nº 019-2003-TR, en consecuencia, persistir con una infracción incorrecta tipificada genera nulidad de pleno derecho e insalvable siendo la única consecuencia dejar sin efecto dicha infracción. v. En cuanto a la infracción con la materia de obstrucción a la labor inspectiva, se indica que se notificó un requerimiento de información el 11 de abril de 2022, se verificó que el sujeto inspeccionado solamente remitió una parte de la documentación requerida; en cuanto a dicha infracción se indica que se habría realizado una acción que perturbe el desarrollo de la inspección, sin embargo, no se tomó en cuenta que en relación a los plazos programados nunca se solicitó una ampliación de plazo, en consecuencia en no haber acreditado objetivamente la paralización de plazo, en consecuencia en no haber acreditado objetivamente la paralización o ampliación de la investigación corresponde dejar sin efecto la propuesta de multa. vi. Respecto a la materia de obstrucción a la labor inspectiva, se indica que de acuerdo a la medida de requerimiento notificada el 26 de abril de 2022, al respecto la administrada deberá de tener presente que las modalidades de notificación se encuentran reguladas por la LPAG, norma en la que se exige se observe un orden de prelación para notificar empezándose con la notificación personal, dicho orden puede ser variado cuando exista consentimiento expreso del administrado, situación que no ha ocurrido en el caso de autos. El D.S. 003-2020-TR es una norma de rango inferior que la LPAG, por lo tanto, el último dispositivo legal mencionado no puede ser modificado en cuanto al orden de prelación sino es por otra norma del mismo rango, debiendo en consecuencia prevalecer la notificación personal más aún cuando en el caso de autos no existe autorización expresa del administrado para utilizar otras modalidades de notificación como la casilla electrónica. vii. En el presente proceso se ha emitido dos informes finales, situación que vulnera el debido procedimiento administrativo y derecho de defensa.

i. Según lo fundamentado en los numerales 4.1.1. y 4.1.2. de la resolución de primera instancia, la Autoridad de Sanción dispuso dejar sin efecto las sanciones respecto de los conceptos de compensación por tiempo de servicio y remuneraciones. ii. Se verifica que existe responsabilidad administrativa y que el cumplimiento de las normas de la seguridad social – pensiones, es un derecho que no puede ser

3 En razón a la abstención para resolver en segunda instancia en la Intendencia Regional de Puno, según Informe- 000022-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 03 de julio de 2023. desatendido, el cual merece prioritaria atención, por cuanto es la retención que efectúa el empleador por parte de las remuneraciones de los trabajadores, a fin de que las declare, las deposite al Sistema de Pensiones designado por el mismo. Este incumplimiento genera como efecto, que los aportes no estén considerados como parte de su jubilación, y que el trabajador que sufriera un siniestro (fallecimiento o invalidez), al no contar con por lo menos 4 aportes en los 08 meses anteriores al mes de ocurrencia, no pueda acogerse a la cobertura de seguro de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, hasta que el empleador regularice los pagos, produciéndose postergación de la cobertura. Por ello, los argumentos de la impugnante no pueden ser amparados, toda vez que la retención indebida de los aportes descontados es una falta muy grave. iii. En cuanto al requerimiento de información de fecha 04 de abril de 2022, la administrada no cumplió con remitir la información, sin embargo, respecto del requerimiento de información de fecha 11 de abril de 2022, la administrada cumplió con remitir algunos documentos; razón por la cual, en cuanto a la primera se ha configurado la infracción tipificada bajo el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y, respecto de la segunda, se ha configurado una infracción tipificada bajo el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. iv. En cuanto al incumplimiento de la medida de requerimiento de fecha 26 de abril de 2022, ante la postura asumida por la administrada, dilatando la labor del inspector actuante, se ha configurado la infracción de naturaleza inspectiva. v. Mediante decreto Nº 021-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA se dispuso dejar sin efecto la notificación del informe final primigenio al no haberse tomado en cuenta los descargos presentados por la administrada; por tanto, se ha continuado el proceso acorde a ley.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE EMGESA S.A.C.

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 28 de agosto de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 016-2023-SUNAFIL/IRE-MDS, señalando los siguientes alegatos:

i. En la presente infracción se está vulnerando el debido procedimiento administrativo el cual tiene amparo constitucional, ya que, en el acta de infracción, en la imputación de cargos y en la resolución de multa de primera instancia, al tipificar la infracción se indicó que la norma vulnerada era el art. 44-A 2 del D.S. 019-2006-TR; sin embargo, al momento de emitirse la resolución de segunda instancia se indica que la inconducta de la administrada habría vulnerado el art. 44-B.2 del D.S. 019-2006-TR, la cual se varía sin mayor explicación. ii. En cuanto a la obstrucción a la labor inspectiva por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 04 de abril de 2022, no se ha tomado en cuenta que los plazos para el desarrollo de la investigación nunca fueron perjudicados ya que esta se desarrolló dentro de los plazos programados. Del mismo modo, se reitera la observación de la incorrecta tipificación ya que el numeral 46.3. del artículo 46 del RLGIT se encuentra dirigida a la negativa de facilitar la información para el desarrollo de las funciones del cuerpo inspectivo, supuesto no desarrollado en el caso de autos, cuando respecto de la infracción por no cumplir con la totalidad de la infracción ha resultado tipificada bajo el art. 45.2 del D.S. 019-2006-TR. iii. Respecto de la obstrucción a la labor inspectiva por el incumplimiento de la medida de requerimiento, las modalidades de notificación se encuentran definidas en la LPAG, empezándose por la personal, mediante la cual se establece que la variación de las mismas puede ser variado únicamente cuando exista consentimiento expreso del administrado; por tanto, corresponde dejar sin efecto la multa de incumplimiento a la medida de requerimiento, más aún, cuando la materia objeto de investigación siempre fueron cumplidas por la empresa. iv. Se han emitido dos informes finales de instrucción y tienen dos fundamentos y hechos distintos, lo cual genera la nulidad de pleno derecho por lo que deberá de retrotraer todos los actuados al momento de notificar nuevamente el informe final de instrucción. Adicionalmente, corresponde aplicar de oficio la caducidad en el caso de autos, en razón a que la imputación de cargos es de fecha 27 de julio de 2022 y la resolución de primera instancia es de fecha 27 de abril de 2023, notificada fuera de hora, fecha posterior a los 09 meses que tenía la administración a fin de resolver el proceso administrativo sancionador.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el régimen de seguridad social

“Artículo 3.- Son asegurados obligatorios del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, con la excepción a que se refiere el artículo 5, los siguientes: a) Los trabajadores que prestan servicios bajo el régimen de la actividad privada a empleadores particulares, cualesquiera que sean la duración del contrato de trabajo y/o el tiempo de trabajo por día, semana o mes; b) Los trabajadores al servicio del Estado bajo los regímenes de la Ley N° 11377 o de la actividad privada; incluyendo al personal que a partir de la vigencia del presente Decreto Ley ingrese a prestar servicios en el Poder Judicial, en el Servicio Diplomático y en el Magisterio; c) Los trabajadores de empresas de propiedad social, cooperativas y similares; d) Los trabajadores al servicio del hogar; e) Los trabajadores artistas; y f) Otros trabajadores que sean comprendidos en el Sistema, por Decreto Supremo, previo informe del Consejo Directivo Único de los Seguros Sociales”

denunciante de fecha 28 de febrero de 2022, se verifica que la administrada ya no se encontraba obligado a declarar los aportes previsionales de marzo de 2022. Por otro lado, en cuanto a los periodos devengados desde enero de 2019 hasta diciembre de 2021, se verifica que es materia de un proceso judicial tramitado en el expediente N° 00326-2022-0-2111-JP-LA-01.

Sobre la medida de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse.”

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización.” (énfasis añadido).

mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.26. La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”10, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al escribirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. d) Así las cosas, un análisis circunscrito únicamente a la determinación del quantum a cancelar por los incumplimientos en materia de relaciones laborales de significado económico, como supuesto de quiebre del principio de legalidad (arguyéndose la “necesidad” de una identificación específica del monto a cancelar por parte del sujeto inspeccionado por los incumplimientos laborales de naturaleza económica), resulta erróneo; toda vez que el bloque de legalidad invocable (conforme con lo dispuesto por los artículos 5 y 14 de la LGIT y los artículos 13 y 17 del RLGIT) no establece como requisito sine qua non que la medida inspectiva de requerimiento deba identificar el monto dinerario que adeuda el sujeto inspeccionado. (…).” (el resaltado es propio).

10 Numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT. comportamiento previo del sujeto inspeccionado.

“(…) 6.19 En consecuencia, es pertinente elevar a precedente de observancia obligatoria el criterio según el cual, imponer una sanción a la labor inspectiva cuando se ha cumplido con la subsanación voluntaria de las infracciones sociolaborales antes de la notificación de la imputación de cargos atenta contra el principio de razonabilidad, ya que el sujeto inspeccionado habría cumplido con la normativa, siendo ello la finalidad de la inspección de trabajo.”

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Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento.- No se puede imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA: “2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido). 6.28. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene – en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…).” (énfasis agregado)

Sobre la vulneración del Principio de Tipicidad

“Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.

“El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

11 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 12 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.

subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento.” (el resaltado es propio). 6.35. En ese mismo sentido, corresponde tomar en consideración los alcances del precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 005-2025- SUNAFIL/TFL, de fecha 13 de junio de 2025, mediante el cual se establece:

“6.25. De este modo, corresponde precisar el contenido de los precedentes emitidos previamente y así determinar que para esta instancia de revisión, si bien en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL se establecieron criterios para la subsunción de la conducta infractora vinculada con la demora en la respuesta de los requerimientos de información en los supuestos contenidos en el numeral 45.2 del artículo 45 o el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dicho análisis no excluyó la existencia de supuestos en los cuales esta conducta, aun constituyendo una falta al deber de colaboración, no resulte punible sobre la base de una evaluación a cargo del propio inspector actuante sobre el caso en específico, atendiendo a la regla de la razonabilidad y a los lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que la imposición de una sanción sea considerada una decisión razonable. Esto se aclaró cuando, en el precedente fijado en el considerando 9 de la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023- SUNAFIL/TFL, se expresó que “[…] debe atenderse a que el retraso en la entrega [de información] puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado” […]. 6.26. En los casos que son examinados por el Tribunal de Fiscalización Laboral, se advierte que la evaluación desarrollada durante las actuaciones inspectivas y los órganos a cargo del procedimiento administrativo sancionador para determinar la responsabilidad de las conductas derivadas de la demora en la respuesta a los requerimientos de información, dejan de lado en su análisis a ciertos elementos propios del caso que podrían ser relevantes para evaluar tanto al deber de colaboración global como los efectos producidos por la demora en la entrega de información. 6.27. Así, a juicio de esta instancia de revisión, aun cuando el ilícito por la entrega tardía de información constituyera un actuar reprochable, la propuesta de infracción o la sanción resultaría irrazonable si es que el inspector de trabajo comisionado al caso en concreto puede evaluar la información y concluir que el sujeto inspeccionado ha cumplido las normas de trabajo objeto de supervisión en un lapso adecuado, que en todos los casos corresponde a cada servidor de la Inspección del Trabajo estimar, en función de la programación y cumplimiento diligente de todas las actividades que debe ejecutar en observancia de la función inspectiva. 6.28. De esta forma, es el inspector actuante el único servidor que puede establecer una estimación ponderada sobre la pertinencia o impertinencia de interrumpir las actividades que debe ejecutar tras la superación del plazo establecido para la exhibición de determinada pieza informativa, sea a través del envío de documentos en físico, por vía digital o a través de una sesión de comparecencia, por ejemplo. En estos casos, el inspector deberá identificar que se encuentra ante un supuesto distinto a los tipificados en el numeral 45.2 del artículo 45 (referido a la perturbación y retraso de la fiscalización imputable al inspeccionado) y 46.3 del artículo 46 del RLGIT (que alude a la negativa de entrega de información). (…).” (resaltado es propio).

observancia obligatoria, lo cual ha constituido la transgresión del Principio de Tipicidad en el proceso, máxime si su pronunciamiento se solventa desde la omisión de análisis del cuestionamiento alegado por la administrada, respecto al incumplimiento del supuesto en razón a su proceder postulado a lo largo del proceso, deviniendo en que su decisión carezca de sustento jurídico alguno.

13 Cfr. Numeral 1.2 del artículo 1 del TUO de la LPAG. 14 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.” 15 Artículo 14 del TUO de la LPAG.- Conservación del acto “14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.” “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.” (énfasis agregado)

16 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549. 17 “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.” 18 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad parcial de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

19 “Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.” 20 Día hábil.

Información Adicional

N° Conducta infractora Tipificación legal y clasificación No acreditar el pago de aportes al sistema privado de pensiones. Numeral 44-B.2 del artículo 44- B del RLGIT MUY GRAVE No cumplir con facilitar la información y documentación requerida mediante requerimiento de información. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT GRAVE No cumplir con la medida de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por EMGESA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 016-2023-SUNAFIL/IRE-MDS, emitida por la Intendencia Regional de Madre de Dios, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 137-2023- SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, de fecha 27 de abril de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 070- 2022-SUNAFIL/IRE-PUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 137-2023- SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, de fecha 27 de abril de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución CUARTO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 016-2023-SUNAFIL/IRE-MDS, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. QUINTO.- Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en la materia de su competencia. SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Puno, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.55 de la presente resolución. SÉPTIMO.- Notificar la presente resolución a EMGESA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Puno, para sus efectos y fines pertinentes. OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto. Considero que, con mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de analizar jurídicamente el procedimiento de abstención administrativa prescrito en el TUO de la LPAG, en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al

análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: I. RESPECTO AL PROCEDIMIENTO DE ABSTENCIÓN EN EL TUO DE LA LPAG EN EL MARCO DE LAS NORMAS DEL DERECHO ADMINSITRATIVO

“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).

21 Artículos 99° al 103 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. “Artículo 100.- Promoción de la abstención 100.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que, sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día. (…)”. (Énfasis añadido)

“Artículo 101.- Disposición superior de abstención 101.1 El superior jerárquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la abstención del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere el artículo 100. 101.2 En este mismo acto designa a quien continuará conociendo del asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarquía, y le remitirá el expediente”. (Énfasis añadido).

22 COMADIRA, Julio. Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot- Lexis Nexis, 2° edición, Buenos Aíres, 2003. Pp. 126. 23 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 24 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…).

contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.

Respecto A La Facultad De La Autoridad En El Procedimiento De Abstención

25 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, que señala: “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. "Artículo 2.- DELEGAR en el Secretario General de la SUNAFIL la facultad de resolver los pedidos de abstención a los que se refiere el numeral 6.4.4.3 de la Directiva aprobada según el artículo de la presente resolución, que presenten las Intendencias Regionales”.

“6.4.4. Abstención de autoridades (…) 6.4.4.3. En el caso de la SUNAFIL, los pedidos de abstención de los servidores civiles dependientes de una IRE o de la ILM serán evaluados y resueltos por el Intendente Regional. En el caso que sea el Intendente Regional quien estuviera inmerso en alguna de las causales de abstención, los pedidos sobre el particular son evaluados y resueltos por la Gerencia General de la SUNAFIL o a quién designe. En los casos indicados, en el mismo acto que resuelve la abstención, se designa a quien continuará conociendo del asunto. (…)”.

Aplicación Al Caso Concreto

26 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 40. Intendencia de Lima Metropolitana (…) La Intendencia de Lima Metropolitana resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de Lima Metropolitana. Depende de la Superintendencia. 27 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR

el Decreto Supremo N° 010-2022-TR, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente.

Figura N° 01

Artículo 42. Intendencias Regionales (…) La Intendencia Regional resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de su competencia. Depende de la Superintendencia. 3.4. Ahora bien, de la revisión del INFORME N° 000022-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 03 de julio de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el Principio de Legalidad, ya que el TUO de la LPAG28 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se

28 Numeral 100.1 del artículo 100° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

declare FUNDADO EN PARTE, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Intendencia N° 016- 2023-SUNAFIL/IRE-MDS, de fecha 21 de julio de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PUN.

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250910RLSH HR: 28598-2022