| Resolución N° | 0015-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Ditcher & Neira Perú S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1157-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 10 de enero de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por DICHTER & NEIRA PERU S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 6 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6790-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a DITCHER & NEIRA PERU S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250108JCR- HR: 127768-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 24691-2020-SUNAFIL/ILM (antes 313-2019- MTPE/1/20.4), se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 5209-2019-SUNAFIL/ILM (Antes 142-2019- MTPE/1/20.4) (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 13 de marzo de 2019.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 734-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 29 de marzo de 2021, notificada el 31 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: remuneraciones (sub materia: gratificaciones y pago de bonificaciones), jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones) y compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 674-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 24 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1357-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 20 de diciembre de 2021, notificada el 22 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 61,488.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la CTS a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo noviembre 2018, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/14,196.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la gratificación, a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo diciembre 2018, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/14,196.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria, a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo diciembre 2018, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/14,196.00
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida de requerimiento de fecha 13 de marzo de 2019 cuya verificación estaba programada para el 20 de marzo de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 18,900.00.
Con fecha 10 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1357-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. En la medida inspectiva de requerimiento, se hizo mención que la inspectora comisionada habría constatado la existencia de una relación laboral entre la empresa y 16 personas, a partir de la documentación que ella habría tenido a la vista, como por ejemplo una conversación de WhatsApp y cuadros de Excel que la empresa nunca tuvo a la vista durante toda la etapa investigatoria y tampoco al inicio del procedimiento sancionador y que no ha podido rebatir, por lo que se vulnera los derechos al llegar a la conclusión de la existencia de una relación laboral a partir de dichos documentos. ii. Las imágenes y cuadros en Excel no pueden demostrar en modo alguno la existencia de subordinación. Respecto a la organización, se trata de la forma en
que ellos deciden realizar las encuestas porque precisamente son contratadas para un fin particular. Así tenemos que, si se necesita un servicio puntual de encuestas en determinado sector de la población, es lógico que los encuestadores van a dirigirse al punto geográfico donde se encuentra este sector de la población, pero ello no acredita en forma alguna subordinación sino simple lógica profesional. El inspeccionado no se dedica a brindar capacitaciones sino a realizar estudios de mercado. El representante legal indicó a la inspectora que la mayoría de los encuestadores manejan experiencia previa en otras empresas de estudio de mercado y es por la experiencia del locador, entre otros, que son contratados, ya que se capacitan en lo necesario para realizar sus labores de manera adecuada. iii. El inspeccionado considera errado que se afirme en la medida de requerimiento que se ha obtenido información sobre la obligación de entregar informes sin que se detalle la fuente de la cual habrían obtenido esta información. Esto afecta el derecho a la defensa y si bien se trata de la etapa previa al procedimiento administrativo no puede requerirse al inspeccionado el cumplimiento de una medida y solo brindar afirmaciones y comentarios ligeros sobre la información que obra en el expediente. Al realizarse un requerimiento de pago de beneficios sociales, la inspección del trabajo tiene la obligación de informar adecuadamente los motivos. iv. Que, el inspeccionado no es quien debe pedir acceso al expediente. Asimismo, debido a la pandemia no se puede pedir acceso al expediente. Por tanto, es evidente la gran afectación al derecho al debido procedimiento. v. En el numeral 25 de la resolución apelada erradamente se afirma lo siguiente “la autoridad administrativa no tenía la obligación de notificar dichos medios puesto que los mismos fueron proporcionados y exhibidos por el sujeto inspeccionado durante las actuaciones inspectivas, así como recabados durante las visitas al centro de trabajo del sujeto inspeccionado (…)”. Sin embargo, esto no es cierto, pues el inspeccionado no ha tenido a la vista en ningún momento los documentos que han servido de base para concluir que existió una relación laboral entre el inspeccionado y las 16 personas. A lo largo del expediente no obra ni una sola constancia de que el inspeccionado sí ha tomado conocimiento de estos. vi. El inspeccionado no ha sido notificado con ningún avocamiento el 31 de marzo de 2021, tal como se advierte de la casilla electrónica. En dicha oportunidad sí se realizó una notificación a la casilla electrónica, pero no de ningún avocamiento, sino de la imputación de cargos, y la comunicación del avocamiento debe ser anterior a ello. Pese a lo señalado en el artículo 81, respecto al cambio de competencias, el inspeccionado no ha sido notificado con la decisión que dispone la redistribución del expediente a la SUNAFIL. Lo único notificado es la imputación de cargos, dentro de la cual de manera genérica se hace referencia a una
transferencia de funciones, cuando el inspeccionado debió ser comunicado de manera previa a la imputación de cargos, y de forma detallada se debió exponer la motivación de la distribución del expediente. vii. No existe fundamentación para concluir con la existencia de esta relación laboral, siendo que la inspectora no ha encontrado a los locadores en situación alguna que demuestre fraude a las normas de contratación laboral; su conclusión es a partir de documentos que ya han sido cuestionado. No existen elementos propios de la relación laboral, al no haberse demostrado la existencia de subordinación, pues los locadores eran libres de realizar sus funciones dentro de la autonomía que se genera al realizar la encuesta. viii. La bonificación extraordinaria es un derecho laboral que por su naturaleza es accesorio al pago de la gratificación, siendo que por principio de derecho el accesorio sigue la suerte del principal, por lo que la sanción referida a la falta de pago de la bonificación extraordinaria afecta al principio Non Bis In Ídem.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 6 de julio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. En el presente caso, se pudo determinar, en aplicación del principio de primacía de la realidad, la concurrencia de los tres (03) elementos esenciales de un contrato de trabajo entre el inspeccionado y los dieciséis (16) recurrentes. - Sobre la prestación personal de labores, se indicó que: “Los trabajadores afectados prestan servicios de forma personal y directa en servicio puntual de encuesta movilidad CAM-09, servicio puntual de capacitación CAM-12 para el proyecto ICE de acuerdo con los recibos por honorarios electrónicos desde el periodo julio de 2018 hasta enero de 2019, habiéndose emitido los mismos de manera continua mensualmente y sin interrupción para un mismo empleador”. - Sobre la remuneración: “según se puede visualizar de la información entregada en la comparecencia de fecha 06.03.2019, respecto de la emisión de recibos por honorarios electrónicos del sujeto inspeccionado por los periodos julio de 2018 hasta enero de 2019, con los que se acredita la prestación de servicios y el pago que reciban por los mismos”. - Sobre la subordinación: “Los trabajadores afectados, laboran para el sujeto inspeccionado de acuerdo a la fecha de ingreso presentada en los recibos por honorarios electrónicos manifestada durante la comparecencia del 06.03.2019, teniendo como superior inmediato a los Supervisores/coordinadores César Carpio y Darwin Gamarra, así como emitiendo reportes diarios al Supervisores/coordinadores; es decir, siendo su labor supervisada y fiscalizada directamente por el empleador o sus representantes respectivamente”.
ii. Asimismo, se evidenció la existencia de rasgos de laboralidad, con relación a los referidos trabajadores afectados, sustentados en los siguientes indicios: • Conversaciones grupales de WhatsApp: Sobre ello, la inspectora comisionada indica que pertenecen al grupo de: (i) ICE PERU COLA – FEBRERO 2019 del sujeto inspeccionado, administrada por David
2 Notificada a la impugnante el 8 de julio de 2022, véase folio 66 del expediente sancionador.
Fernández Almirón con cargo de Jefe Nacional de Campo y Andy Pozo Rodríguez con cargo Jefe de Campo Trade donde el Sr. Fernández informa y da órdenes a los trabajadores que empiecen temprano en campo, produzcan lo máximo y se reporten a sus supervisores, y (ii) OLA – MARZO 2019 del sujeto inspeccionado administrada por David Fernández Almirón con cargo de Jefe Nacional de Campo y Andy Pozo Rodríguez con cargo Jefe de Campo Trade, donde el Sr. Fernández informa a los trabajadores el día, hora y lugar exacto de la capacitación. • Cuadro de Excel: Al respecto, los inspectores indican que en dicho cuadro figura nombre de auditores, el supervisor o coordinador responsable. • Cronograma de capacitaciones a nivel nacional: Al respecto los inspectores indican que en ello figura el lugar de la capacitación, el encargado en dictarlo fue David Fernández Almirón, el horario y día exacto de la capacitación. • Audios de capacitación sobre reforzamiento de sus funciones y eventualidades durante actividades en campo sea en las bodegas o restaurantes. • Cuadro de Excel: Al respecto, los inspectores indican que, en dicho cuadro figura la colorimetría de encuestadores con mayor cantidad de cancelaciones a nivel general, el nombre de los auditores y la totalidad de cancelaciones del mes de enero de 2019. • Celular Samsung J5 proporcionado por la empresa para el desarrollo de las actividades de los auditores en campo: Al respecto, los inspectores comisionados indican que este celular contiene dos programas, RED GLOBAL que lo utilizan para la medición de los productos y publicidad, y el segundo programa para asignar rutas que son dadas por los supervisores/coordinadores de cada equipo de trabajo. • Correos electrónicos de fechas octubre 2018, asunto: Urgente Liquidaciones setiembre planilla lugar; marzo 2018 asunto: ICE KO PERÚ: Reporte de producción; correo del 14.03.2018 asunto: ICE KO PERÚ: reportes producción, validación, listados; correo del 21.03.2018 asunto: ICE KO PERÚ: encuestas canceladas entre el 17 al 21. Correos remitidos de la cuenta dfernandez@dichter-neira.com firmada por el señor David Fernández Almirón. Al respecto, los inspectores comisionados dejan constancia que: “Los correos evidencian que los trabajadores descritos en el cuadro N° 2 recibían indicaciones, órdenes y eran monitoreados por el sujeto inspeccionado lo cual indica que las labores no se realizaban por cuenta propia, sino según las indicaciones expresas del
sujeto inspeccionado. Los trabajadores descritos en el cuadro N° 2 tenía que reportar todas las acciones y actividades desarrolladas por el personal a su cargo del avance del proyecto. En ese sentido se evidencia el tercer elemento del contrato de trabajo: la subordinación”. • Reporte de la Consulta de Sistema de emisión electrónica SUNAT en digital, exhibida por la apoderada del sujeto inspeccionado en la comparecencia del 18.02.2019, donde se presencia la emisión de los recibos por honorarios electrónicos desde julio de 2018, estableciendo como fecha de inicio de labores. • Organigrama del sujeto inspeccionado y la descripción de los puestos de trabajo: Al respecto, los inspectores indican que: “(…) en el organigrama figura el puesto de jefe de campo, siendo asumida por David Fernández Almirón, debajo de ese puesto se presume que se encuentra los encuestadores tal como se ha constatado en los correos electrónicos y visitas en campo. Asimismo, en la descripción del puesto de trabajo del jefe de campo en el ítem funciones y actividades principales, menciona lo siguiente: “(…) 8. Encargado de los asistentes de campo a su cargo (…)”, por lo tanto, los asistentes de campo se presumen que serían los encuestadores y/o auditores”. • Manifestación de la apoderada del sujeto inspeccionado (comparecencia del 06.03.2019): “la empresa se dedica a estudios de mercados para lo cual se necesita encuestas, llamadas, medición (estadísticas de los últimos periodos). La relación adjunta de locadores son encuestadores”. Al respecto, los inspectores comisionados determinan que los trabajadores afectados realizan actividades relacionadas a la actividad principal del sujeto inspeccionado. • Órdenes de servicios de sus clientes BACKUS, ALICORP S.A.A. y Corporación Lindley S.A, exhibidos por la apoderada del sujeto inspeccionado en la comparecencia del 13.03.2019. Al respecto, los inspectores comisionados señalan que del contenido de dichas órdenes se advierte que el sujeto inspeccionado brinda los servicios de ventas e investigación, estudios cualitativos, cursos y capacitaciones, asesoría y consultoría, segmentación de mercados marketing “D”; presenciándose así que los servicios que realizan los trabajadores afectados están relacionados con las órdenes de servicio. (…)”
iii. Por consiguiente, efectuado el análisis de los indicios de laboralidad, se concluye que los argumentos presentados por el inspeccionado no desvirtúan las infracciones imputadas, toda vez que se ha acreditado que los trabajadores afectados mantenían un vínculo de naturaleza laboral, bajo el régimen laboral de la actividad privada máxime, si en la presente situación controvertida, el inspeccionado habría impuesto la celebración de un contrato de naturaleza civil, con el objeto de aparentar la ausencia del vínculo laboral, pese a la ocurrencia de la subordinación.
iv. En consecuencia, al haberse determinado el vínculo laboral de los dieciséis (16) recurrentes, el inspeccionado tenía que cumplir respecto a ellos con las siguientes obligaciones laborales: pagar la gratificación legal, bonificación extraordinaria por
el periodo diciembre de 2018, compensación por tiempo de servicios por el periodo noviembre de 2018. Sin embargo, de la revisión de los actuados se verifica que no obra documentación que acredite el cumplimiento de las obligaciones precisadas.
v. Por otra parte, de la Imputación de Cargos N° 734-2021-SUNAFIL-ILM/AI3, se advierte que en el punto “I. ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES A SUNAFIL”, la Autoridad Instructora III comunicó al inspeccionado sobre su avocamiento al conocimiento e inicio al procedimiento administrativo sancionador con número de expediente 6790-2020-SUNAFIL/ILM, en dicho documento se señaló la base legal, fechas y el acervo documentario que se transfirió a SUNAFIL, por lo que carece de sustento lo alegado por el inspeccionado en este extremo.
vi. Del mismo modo, no ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez que los hechos y fundamentos constitutivos de las infracciones atribuidas al inspeccionado son distintos, no siendo igual la infracción por no cumplir con el pago de las gratificaciones legales a la infracción por no cumplir con el pago de la bonificación extraordinaria.
vii. Que, se extendió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de marzo de 2019, mediante la cual requirió al inspeccionado que, en el plazo de cuatro (04) días hábiles, proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de gratificaciones legales, bonificación extraordinaria, compensación por tiempo de servicios, respecto de los extrabajadores afectados. No obstante, el inspeccionado no cumplió con lo requerido en la citada medida de requerimiento, lo cual consta en el noveno hecho constatado del Acta de Infracción; evidenciando la inobservancia al deber de colaboración con la inspección, deber contenido en el artículo 9 de la LGIT.
viii. En consecuencia, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que ha incurrido la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia; por tanto, confirma la resolución apelada en todos sus extremos.
Con fecha 27 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1157-2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000657- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE DITCHER & NEIRA PERU S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que DITCHER & NEIRA PERU S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1157-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/61,488.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 11 de julio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por DITCHER & NEIRA PERU S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 27 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Interpretación errónea del numeral 5.3 del artículo 5, y los artículos 9 y 14 de la LGIT.
ii. Que, no se ha tomado en cuenta que la declaración de la existencia de una conducta infractora corresponde recién a la autoridad sancionadora, y no al inspector comisionado, por lo que, se está interpretando mal las normas aludidas.
iii. Que, se presentó a la comparecencia, y que, si cumplió con su deber de colaboración, pero el hecho que no hayamos realizado lo que el inspector pedía no puede configurarse como una falta de colaboración
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numerales 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el fundamento 3.4 de la presente resolución.
Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal dispone que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.
De lo precisado, se tiene que, a este Tribunal no le corresponde emitir pronunciamiento sobre los argumentos expuestos por la impugnante en torno a las infracciones GRAVES en materia de relaciones laborales, pues no son de competencia de este Tribunal.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas
de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor –inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo)9, existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
9 Entendemos que ella se refiere en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“(..) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En el presente caso, en virtud de las constataciones realizadas a lo largo del procedimiento inspectivo, la autoridad de trabajo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de marzo de 2019, otorgando un plazo de cuatro (04) días hábiles a la impugnante para que cumpla con ésta, conforme puede observarse en la siguiente imagen: Figura 01
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa.
De lo actuados, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme con lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, advirtiéndose que la impugnante no cumplió con la normativa en materia de relaciones laborales y tras analizar la documentación presentada por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo. Emisión que resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de remuneraciones, jornada, horarios de trabajo y descansos remunerados, y compensación por tiempo de servicios, dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 313-2019-MTPE/1/20.4; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, verificándose que el plazo otorgado fue el adecuado para cumplir con
lo solicitado. No obstante, se aprecia de los hechos constatados en el Acta de Infracción y determinados por la autoridad sancionadora, que la impugnante no cumplió con lo requerido (considerando noveno del acápite de Hechos constatados del Acta de Infracción), en los términos ordenados por la autoridad administrativa.
Asimismo, se debe señalar que, tanto la autoridad inspectiva como sancionadora han analizado y valorado toda la documentación alcanzada por la autoridad inspectiva para constatar la configuración o no, de una infracción. En efecto, conforme se aprecia en el numeral 4.8 del acta de infracción, la impugnante presentó una carta sobre los descargos y observaciones de la medida inspectiva de requerimiento, sin acreditar el pago de los beneficios sociolaborales exigidos en dicha medida. Del mismo modo, no se advierte una interpretación errónea del numeral 5.3 del artículo 5, el articulo 9 y 14 de la LGIT, pues como se ha indicado, la impugnante no dio cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, configurándose una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud del administrado, al determinar que las infracciones incurridas por parte de éste le correspondían. Siendo ello así, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida de requerimiento, tal como consta en el considerando noveno de los hechos constatados del Acta de Infracción, lo cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, infracción que debe ser confirmada.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar el pago de la CTS a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo noviembre 2018. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar el pago de la gratificación, a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo diciembre 2018. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de la bonificación extraordinaria, a favor de los dieciséis (16) trabajadores consignados en el Cuadro A, por el periodo diciembre 2018. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir la medida de requerimiento de fecha 13 de marzo de 2019 cuya verificación estaba programada para el 20 de marzo de 2019. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por DICHTER & NEIRA PERU S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 6 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6790-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1157-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a DITCHER & NEIRA PERU S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250108JCR- HR: 127768-2022
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