Distribuidora Navarrete S.A — Res. 861-2022

Mediante Orden de Inspección N° 20038-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3806-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave por infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto en la medida inspectiva de

Mediante Imputación de Cargos N° 1380-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de septiembre de 2020, notificada el 22 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Mediante Proveído s/n de fecha 23 de junio de 20212, notificado el 06 de julio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por tres (03) meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador.

Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 774-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 31 de agosto de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00, por haber incurrido en una (01) infracción GRAVE a las relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y; una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, y resolvió conservar el acto administrativo contenido en el proveído de fecha 23 de junio de 2021, enmendándolo y señalando que la ampliación se efectuaba por la referida Resolución.

Con fecha 20 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 774-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1775-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de diciembre de 20214, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 774-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1.

Con fecha 30 de diciembre de 2021 la impugnante presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1775-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000220-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” 5.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas

De la revisión de los actuados, se ha identificado que DISTRIBUIDORA NAVARRETE S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1775-2021- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/. 15,120.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por DISTRIBUIDORA NAVARRETE S.A.

Con la publicación6 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”8.

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”.

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 1938-2020-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida9 declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)10 respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

La impugnante sostiene, a través de su recurso de revisión, que por medio del recurso de apelación solicitó la nulidad de todo el procedimiento, por contravenir, entre otras razones, al debido procedimiento y al principio de legalidad.

Así, de la revisión de los actuados se aprecia que con fecha 23 de junio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 decidió ampliar mediante Proveído S/N el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador; y posteriormente la misma instancia, a través de la resolución de sanción, decidió conservar el acto administrativo contenido en el proveído S/N de fecha 23 de junio de 2021, procediendo a enmendarlo, ampliando los fundamentos del mismo.

Tal situación, a consideración de esta Sala, colisiona con el criterio de imparcialidad identificado por esa Sala en la Resolución N° 137-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 27 de julio de 2021 antes invocada, es recogido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decide sobre su propio plazo.

En ese sentido, se aprecia que, si bien el Proveído S/N (que amplía el plazo del procedimiento sancionador) fue notificado de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que éste debe ser emitido por un órgano imparcial. La posterior “subsanación” del Proveído por medio de la Resolución de sanción no solo conlleva a mantener esta situación de imparcialidad, sino que contraviene el principio de legalidad y debido procedimiento invocado por la impugnante, al pretender fundamentar a posteriori y otorgarle la formalidad de “resolución” a un acto administrativo debidamente notificado.

Consecuentemente, se aprecia por un lado que el Proveído S/N, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitido respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento, conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG11.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 11 del TUO de la LPAG establece que los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por medio de los recursos administrativos previstos, entendiéndose por esta Sala que la invocación de la transgresión del principio de imparcialidad o de cualquier otro principio conlleva a la nulidad del procedimiento, toda vez que “…la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que el Proveído S/N, incurre en causal de nulidad, corresponde a esta instancia declarar su nulidad.

Cabe señalarse que de conformidad con el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento siempre que estén vinculados a éste. En el presente caso, el Proveído S/N contenía únicamente la ampliación del plazo de investigación, por lo que en virtud del numeral 13.3 del artículo en mención, la nulidad de dicho Proveído afecta únicamente este extremo del procedimiento, no resultando procedente la ampliación de plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador.

Finalmente, al no evidenciarse un supuesto de ilegalidad manifiesta en el Proveído S/N, no corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, en concordancia con lo señalado en el numeral 11.3 del artículo 11 del TUO de la LPAG.

En el presente caso, la Imputación de Cargos que dio inicio al Procedimiento Administrativo Sancionador, fue notificada a la impugnante, el 22 de octubre del 2020; por lo que, este debió ser resuelto y notificado, a más tardar, el 22 de julio del 2021.

No obstante, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 02 de septiembre de 2021, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 774-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 31 de agosto de 2021, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 02 de septiembre del 2021, esto es, con posterioridad al plazo máximo señalado en el párrafo precedente.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral, es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso en particular, se ha evidenciado la tardía notificación de la resolución de primera instancia. Por lo que, corresponde analizar si en dicho periodo ha operado alguna circunstancia que haya afectado el cómputo del plazo de caducidad. Conforme a ello, esta Sala ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo, advirtiendo que no existe ninguna actuación que haya dado mérito a una suspensión de plazos.

Por tanto, corresponde declarar, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada de manera previa, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Finalmente, al declararse la caducidad del presente procedimiento sancionador, no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.