Distribuidora de Gas del Sur S.A.C — Res. 1143-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1741-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°548- 2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social y a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 513-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 17 de mayo de 2022, notificada el 19 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 534-2022/SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 09 de agosto del 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 877-2022-SUNAFIL/IRE-SISA/AQP de fecha 15 de diciembre de 2022, notificada el 19 de diciembre de 2022, realiza un análisis de las infracciones advertidas y recomendadas para continuar con el procedimiento administrativo sancionador; en ese sentido, multó a la impugnante por la suma de S/ 24, 288.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante Resolución de Intendencia N° 26-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 30 de enero de 20232, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación, interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 26-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 651-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 09 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que DISTRIBUIDORA DE GAS DEL SUR S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 26-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, que adecua la sanción impuesta a S/ 24,288.00 por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, en materia de seguridad social tipificada numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y a la labor inspectiva tipificada numeral 46.7

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por DISTRIBUIDORA DE GAS DEL SUR S.A.C.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una (1) infracción LEVE, así como dos (2) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis solo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones leves y graves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.

Al respecto, cabe precisar que el incumplimiento a las normas de la seguridad social, constituye infracción muy grave dentro del sistema inspectivo. Así, todo trabajador tiene derecho a contar con un sistema nacional de pensiones (en adelante, SPP), de acuerdo con su elección, tal como lo prevé el Decreto Ley N° 19990 en su artículo 3, que establece:

Asimismo, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 054-97-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, establece que: el SPP funciona bajo la modalidad de Cuentas Individuales de Capitalización, cuyos aportes provienen en algunos casos de los trabajadores dependientes, cuyos empleadores actúan como agentes retenedores, tal como lo precisa el artículo 29 de la norma acotada.

Acorde con lo dispuesto en el artículo 34 del TUO citado, se precisa que dichos aportes, deben ser declarados, retenidos y su pago debe efectuarse dentro de los primeros cinco días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. El incumplimiento por parte del empleador de efectuar el pago de los aportes a la AFP, efectivamente retenidos de los trabajadores afiliados en la oportunidad que corresponda, constituye una infracción muy grave tipificada en el numeral 44-B.2 del RLGIT, tal como se ha comprobado en los numeral 4.11 de la sección de Hechos Constatados del Acta de Infracción, como se observa en el siguiente detalle:

Al respecto, como podemos apreciar la impugnante admite que no ha cumplido con el pago de los aportes correspondiente a los periodos de junio de 2019 hasta abril de 2021 respecto al trabajador Reni Arcángel Rivas Jiménez. Pero, no podemos dejar de lado, que el cumplimiento de las normas de la seguridad social – pensiones, es un derecho que no puede ser desatendido, el cual merece prioritaria atención, por cuanto es la retención que efectúa el empleador de parte de las remuneraciones de los trabajadores, a fin de que las declare, las deposite al Sistema de Pensiones designado por el mismo. Este incumplimiento genera como efecto, que los aportes no estén considerados como parte de su jubilación, y que el trabajador que sufriera un siniestro (fallecimiento o invalidez),

La impugnante alega la inaplicación del principio de razonabilidad, siendo que el inspector comisionado ha actuado sin tomar en consideración que la imposibilidad de cumplir con la medida de requerimiento se debió a errores que no eran de responsabilidad del inspeccionado.

El principio de razonabilidad está recogido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG9. Este principio busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora. Conforme con la doctrina, el principio de razonabilidad aporta parámetros cualitativos que coadyuvan a velar para que, toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas, atienda en lo posible a criterios objetivos, de forma tal que se reduzca el riesgo del llamado “exceso de punición”, acotándose al máximo la discrecionalidad y eventual actuar arbitrario de la Administración Pública10. Dichos criterios objetivos deben reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.

De acuerdo con Juan Carlos Morón11, el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre en dicho ejercicio, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. Al efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.

Cassagne12, en una línea similar, explica que la proporcionalidad se aprecia: “entre la pena (sanción) prevista en la norma y la conducta del agente, sobre la base de la regla de la razonabilidad cuya valoración debe responder a la realización del bien jurídico tutelado y

De este modo, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aun cuando el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable, en función de los elementos subjetivos de la comisión y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.

Es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1 de la LGIT, la finalidad de la Inspección de Trabajo es vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, entre otros. Entonces, para cumplir dicha finalidad, la Inspección de Trabajo sigue de oficio, ciertas actuaciones inspectivas de investigación, las mismas que se desarrollan, entre otros, mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, cuyo fin instrumental es recabar toda la documentación posible, solicitada por los inspectores de trabajo, relacionada con las materias objeto de inspección, con la finalidad de comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo. Es por ello que, la Inspección de Trabajo no agota su enfoque en una perspectiva punitiva; sino que, de forma complementaria, debe procurar brindar oportunidades para reconducir las conductas de los sujetos inspeccionados, orientado al ejercicio de vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, propio de la función inspectiva.

En ese sentido, en el presente caso el inspector comisionado dentro de sus actuaciones inspectivas realizó tres requerimientos de comparecencias; mediante las cuales hizo requerimientos de información otorgándole la oportunidad a la impugnante para que realice el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales; sin embargo, de acuerdo a lo señalado en el numeral 4.11 de la sección Hechos Constatados de la Acta de Infracción, queda constancia que el impugnante reconoce que no tiene un documento que presentar debido a que no ha realizado los pagos de los aportes a AFP Integra, pese haber realizado la retención en la remuneración del trabajador. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece que: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos: “6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Sobre la medida de requerimiento del 01 de julio de 2021, el inspector comisionado otorgó un plazo de tres (03) días hábiles para que la impugnante adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, como se aprecia a continuación:

Al respecto, se aprecia en los numerales 4.11 y 4.12 de la sección de Hechos Constatados de la Acta de Infracción que la impugnante no cumplió con lo requerido.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.