| Resolución N° | 0472-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 619-2022-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Distribuciones Continental S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 146-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 19 de mayo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 619-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C, y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250514RZR HR: 194573-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 922-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 408-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por incumplir con los requerimientos de información de fechas 27 de abril de 2022 y el 09 de mayo de 2022.
Mediante Imputación de Cargos N° 950-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 18 de julio de 2022, notificada el 27 de julio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla); Seguridad social (Sub materia: inscripción en la seguridad (inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud)); Seguridad social (Sub materia: inscripción en la seguridad (inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones)). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1148-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, de fecha 04 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 219-2023-SUNAFIL/IR- LL/SISA, de fecha 23 de febrero de 2023, notificada el 27 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,776.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,888.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 10 de mayo de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,888.00.
Con fecha 16 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 219-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, solicitando la nulidad de todo lo actuado, argumentando lo siguiente:
i. La resolución contiene error en su motivación aparente pues se advierte que toda notificación electrónica debe cumplir no sólo con el depósito en la casilla electrónica sino con la activación de las alertas. SUNAFIL está obligada a comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería, además que, es el inspector a cargo quien tiene todas las herramientas amplias de poder contactar al sujeto inspeccionado a fin de cumplir con la labor fiscalizadora.
ii. Dicha situación se ha precisado ampliamente por el Tribunal de Fiscalización Laboral en reiterados pronunciamientos a fin de asegurarse que el sujeto inspeccionado sea debidamente comunicado y no por la simple notificación en casilla electrónica. En el presente caso, se debe considerar lo analizado mediante Resolución N° 738-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 02.08.2022, donde dicho tribunal ha resuelto que, en efecto, el proceder con un segundo depósito del acto de comunicación ante la casilla electrónica por un mismo hecho investigado, cuando ya existió un primero, sin que haya existido respuesta alguna del entonces inspeccionado, no parece ser una práctica subsumible dentro de la aplicación de la razonabilidad como límite subyacente de las actuaciones del poder público.
iii. Que, la implementación de la casilla electrónica no implica un mecanismo restrictivo para efectuar otras actuaciones inspectivas como las visitas inspectivas y, en el desarrollo de estas, la notificación de requerimientos de información y cualquier
otra actuación inspectiva que pueda realizarse, orientada a los fines de la inspección laboral. Dicha situación no se ha observado ni ha sido valorado por la Autoridad Administrativa de Trabajo.
iv. En el procedimiento sancionador no se ha garantizado el efectivo ejercicio del Principio del Derecho a la Defensa. Además, existe una motivación aparente e insuficiente, relativa a las fechas de accesos a la casilla electrónica, cuya premisa contradictoria y conclusiva, evidencia la prematura y ausente motivación al distorsionar los hechos sin mayor justificación.
v. Finalmente, se ha presentado la información requerida con la finalidad de colaborar con las investigaciones al no haberse tenido conocimiento del contenido de las notificaciones; sin embargo, la Autoridad Administrativa de Trabajo no las ha considerado por el solo hecho de estar fuera del plazo otorgado en los requerimientos consecutivos. Ello no resulta razonable pues la finalidad de la inspección no es acumular sanciones en forma discriminada, sino atender la necesidad de investigar la existencia o no de cumplimiento de normas sociolaborales, entre otros.
Mediante Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 26 de abril de 20232, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Además de la legalidad de la creación de la casilla, queda acreditada la existencia de las constancias correspondientes donde el inspector actuante sustenta el haber remitido los requerimientos a la casilla electrónica del sujeto inspeccionado, no encontrándose razones para establecer que no se siguió con el procedimiento así regulado. La normativa aplicable al caso establece que la notificación se entiende válidamente efectuada, con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, no resultando necesario, para su eficacia, las alertas al correo electrónico aludidas, tomando en consideración que se entiende que la inspeccionada ha tomado conocimiento de la notificación a partir de dicho depósito. En el presente caso, las alertas no revisten de validez a la notificación pues, tal y como se establece en el artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, constituye obligación del usuario, “revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen”.
ii. En relación a las resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral, citadas por la impugnante, también se observa que el mismo Tribunal ha emitido
2 Notificada a la impugnante el 02 de mayo de 2023.
diversas resoluciones donde ha considerado que la notificación se considera válida desde su depósito, momento en el cual la inspeccionada tiene conocimiento de la notificación. En dicho sentido, se advierte la aplicación de distintos criterios para una misma situación. Sin embargo, se debe considerar que las resoluciones referidas, si bien tiene la calidad de jurisprudencia administrativa, no se ha detallado que constituyan de observancia obligatoria, por lo que no son de cumplimiento obligatorio.
iii. Respecto a si la implementación de la casilla no implica un mecanismo restrictivo para efectuar otras actuaciones, el artículo 11 de la LGIT menciona que las actuaciones inspectivas de investigación se pueden desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público. De este modo, es el comisionado quien decide la mejor estrategia para poder investigar las materias objeto de la orden de inspección, no encontrándose obligado a realizar todas las modalidades de actuaciones inspectivas. En este caso el comisionado decidió actuar mediante requerimientos de información; sin embargo, este se vio frustrado en sus actuaciones al no encontrar respuesta de la inspeccionada, motivo por el cual no se pudo cumplir con el objetivo de las actuaciones inspectivas.
iv. Si bien la impugnante alega que no se ha garantizado el ejercicio del principio del derecho de defensa, además de cuestionar una motivación aparente e insuficiente, se advierte que esta ha registrado sus datos para el recibo de las alertas en fecha 19 de octubre de 2022; sin embargo, se comprueba su conocimiento de dicho sistema a través de su primer acceso en fecha 30 de julio de 2020, como se acredita con las capturas de pantalla correspondientes. Por tanto, era obligación de a inspeccionada registrar su correo electrónico en la casilla, habiendo tenido el tiempo necesario para realizarlo, lo que no ocurrió. De este modo, existe una omisión culposa de la inspeccionada ya que, al no registrar el contacto respectivo, se impidió la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR.
v. Sobre la presentación de la información requerida por el inspector, se debe considerar que los requerimientos de información deben ser cumplidos dentro del plazo que señala en los mismos ya que, por su misma naturaleza, dichos requerimientos deben ser atendidos solo dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado; sin embargo, la inspeccionada no ha respetado las fechas indicadas, además de tratarse de insubsanables las infracciones en materia de labor inspectiva.
Con fecha 19 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 146-2023- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 625-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho,
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, artículo 14.
de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C
De la revisión de los actuados, se ha identificado que DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 146-2023- SUNAFIL/IRE-LIB emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,776.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando lo siguiente:
i. La resolución impugnada afecta al derecho al debido procedimiento administrativo en atención a la indebida motivación de la misma, ello tomando en cuenta que no se han evaluado de manera idónea los argumentos vertidos en el escrito de apelación, conforme se aprecia de los fundamentos de la resolución de intendencia N° 092-2022- SUNAFIL/IRE-LIB.
ii. La resolución cuestionada incurre en “motivación aparente”, en cuanto al argumento referido al artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020- TR, pues no se pronuncia sobre el extremo impugnado, sino que transcribe una serie de normas y concluye diciendo que es obligación del administrado revisar periódicamente la casilla, pero sin explicar en ningún extremo por qué el envío de la alerta no sería exigible u obligatoria para la Administración Pública, tomando en cuenta que se trata de una norma de “orden público”, destinada a proteger la debida notificación y garantizar así el derecho de defensa de las partes.
iii. Señala que la Administración, lejos de resolver la omisión en la remisión de las alertas, para salvaguardar la responsabilidad, traslada la obligación al administrado de tomar conocimiento sobre los alcances de la implementación de la casilla electrónica,
omitiendo pronunciarse válidamente sobre la remisión de las alertas que debió de realizar ella. Esto resulta contrario a lo resuelto por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, donde se establece que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica está estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el propio sistema señala va a emitir.
iv. Además, se ha trasgredido el debido proceso por nulidad de las notificaciones de los requerimientos de información, supuestamente realizados de manera electrónica, los días 27 de abril de 2022 y 09 de mayo de 2022, dada cuenta que no se cumplió con todas las condiciones que se exigen para que las notificaciones en casilla electrónica se consideren válidas, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. La Autoridad no ha cumplido con realizar las alertas respectivas mediante el correo electrónico, lo que se confirma en la propia resolución materia de revisión. Dicha negligencia ocasionó que no se pueda presentar la información requerida, afectando el derecho a un debido procedimiento, por lo que corresponde declararse nulo y sin efecto todo lo actuado.
v. Con relación a la difusión del uso y manejo de la casilla electrónica por parte de la Sunafil, esta no ha cumplido con realizar campañas de difusión adecuadas sobre el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de sus procedimientos y actuaciones, así como tampoco ha cumplido con difundir información relacionada a la obligatoriedad de las alertas mediante correos electrónicos y mensajería, conforme lo exige el art. 6 del citado Decreto. Aunado a ello, se advierte que tampoco ha cumplido con realizar la difusión respectiva del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL.
vi. Se incurre en error al no aplicar los criterios establecidos en las últimas resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral, en cuanto a la obligatoriedad de las alertas de notificación. Así se tienen las Resoluciones N° 017-2022-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, N° 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 547-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala y 548-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. De lo señalado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en las resoluciones citadas, se puede entender que la remisión de la alerta de notificación al correo electrónico es un elemento esencial para la validez de la notificación de los actos de la Sunafil que sean remitidos a la casilla electrónica. De modo que, sin dicha alerta, la notificación no sería válida conforme el criterio deslizado por la Sunafil y no tendría efectos para el empleador.
vii. No resulta aplicable en el caso concreto la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL-TFL, publicada el 2 de febrero del 2023, fijado como precedente de observancia obligatoria, el cual está sesgado e inmerso de total subjetividad, arbitrariedad y a claras luces contraviene el debido procedimiento administrativo. Ello porque genera un nuevo supuesto de responsabilidad administrativa, en tanto establece como parámetro para decidir si anula o no las multas, el hecho de haber ingresado de manera previa o simultanea al requerimiento objeto del procedimiento sancionador. Dicho criterio es nulo porque adolece de la motivación como requisito de valide de los actos administrativos.
viii. En relación con ello, vinculado con el principio de culpabilidad, si se realiza un análisis objetivo de una omisión de culpabilidad (posibilidad de actuar en contrario), en el cronograma de implementación de las actuaciones inspectivas y procedimientos de la actividad inspectiva, los requerimientos de información recién se implementaron para
su notificación en casilla a partir del 31 de diciembre del 2020. Por tanto, no se puede concluir que la impugnante actuó de mala fe, con culpa inexcusable para evitar ser notificados correctamente al haber ingresado por segunda y última vez a la casilla electrónica el 27 de agosto del 2020. Esto es, se imputa una omisión culposa de una obligación que recién fue implementada 4 meses después, siendo imposible materialmente tener conocimiento de la obligatoriedad de un acto, cuando éste legalmente no lo era.
ix. Las infracciones imputadas son: “Negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 27/04/2022 y Negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 09/05/2022”. Ambas infracciones sustentadas en el Numeral 46.3 del Artículo 46° del Reglamento de Ley General de Inspección de Trabajo. Sin embargo, la conducta imputada contiene una característica especifica que es sancionar la negativa INJUSTIFICADA (acción u omisión voluntaria) de facilitar a los inspectores la información necesaria para ejercer sus funciones. En ese sentido, se sanciona expresamente que un empleador habiendo tomado conocimiento válidamente de un requerimiento de información con conocimiento y voluntad decide no atenderlo o injustificadamente realiza una acción orientada con la intención de entorpecer la función inspectiva. Ello no ha ocurrido, no ha existido dolo o intención de negarse injustificadamente a atender el requerimiento de información solicitado por Sunafil.
x. No se ha valorado el cumplimiento del envío del requerimiento de manera extemporánea, efectuado el 09 de noviembre de 2022.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva
Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).9
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo
9 Principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG.
para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de
10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”.
Superintendencia N° 2016-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 202111, se dispone que: “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que “7.8.2 Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.
Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202112, el cual incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:
“(…) Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo. (…)” (énfasis añadido).
Respecto a los argumentos planteados en su recurso de revisión, en el numeral 3 del escrito sustentatorio, la impugnante alega una indebida motivación en la resolución
11 Vigente a la fecha de las actuaciones inspectivas de investigación. 12 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021.
venida en grado estableciendo, en un cuadro, los argumentos de su escrito de apelación que, a su criterio, no fueron rebatidos de manera suficiente. Sin embargo, el análisis efectuado por esta Sala advierte que, de la lectura efectuada al escrito de apelación, no se observa que se haya planteado alegato alguno relativo a la difusión del uso y manejo de la casilla electrónica, además que se está referenciando la Resolución de Intendencia N° 092-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, que no se corresponde con el pronunciamiento objeto de impugnación. Por tanto, esta Sala debe desestimar dicha pretensión al carecer de veracidad lo señalado. Sin perjuicio de ello, y dado cuenta que se están reiterando dichos argumentos en el escrito de revisión, se procederá a su análisis.
En cuanto a los alegatos que cuestionan la falta de emisión de las alertas y sobre si el análisis del pronunciamiento venido en grado omitió atender dicho cuestionamiento, se observa del expediente inspectivo lo siguiente:
i. A folio 02 y 03 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 27 de abril de 2022; y, a folio 04, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia de la notificación del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura N° 1
ii. Así también, se aprecia a folio 07 y 08, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 09 de mayo de 2021; y, a folio 09, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia de la notificación del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura N° 2
Sobre el particular, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 02 de febrero de 2023 en el Diario Oficial El Peruano, se aprobó, entre otros, los siguientes precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica).
14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR” (énfasis añadido).
Por ello, y en estricta aplicación del Principio de verdad material13 se efectuó la verificación del sistema de búsqueda de notificaciones y alertas de correo de la SUNAFIL,
13 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad
a fin de determinar si, efectivamente, las alertas habían sido emitidas por el SINEL- SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. En el presente caso, se confirmó que no se ha efectuado el envío de las alertas conforme se aprecia a continuación:
Figura N° 3
Figura N° 4
Sin embargo, la consulta al mismo sistema acredita que el primer ingreso a casilla, por parte de la impugnante, fue previo a los dos requerimientos de información anteriormente reseñados, esto es con fecha 30 de julio de 2020 y el siguiente acceso el 27 de agosto de 2020; sin embargo, las alertas no fueron emitidas a su correo puesto que registró sus datos de manera posterior a la fecha de notificación de los requerimientos de información, esto es con fecha 19 de octubre de 2022, como se aprecia a continuación:
Figura N° 5
administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Figura N° 6
En ese entendido, no se advierte que el análisis de la resolución venida en grado solo haya efectuado una transcripción de las normas de la materia sino que fundamenta la razón por la cual, estando a las notificaciones efectuadas, y el acceso previo advertido, conforme al precedente aprobado por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, no existe nulidad de las notificaciones de ambos requerimientos de información, encontrándose acreditada su responsabilidad en los incumplimientos sancionados.
Por otro lado, en cuanto a lo resuelto por esta Sala en las Resoluciones N° 017-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 547-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 548-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, donde se sujeta los efectos de la notificación al envío de alertas al empleador, debe señalarse que las resoluciones invocadas no constituyen precedente vinculante de observancia obligatoria que haya sido dictada por el Tribunal de Fiscalización Laboral. Por tanto, al no existir apartamento inmotivado de precedente alguno, no corresponde acoger los argumentos expuestos en dicho extremo.
En relación a la difusión del uso y manejo de la casilla electrónica, resulta relevante para el presente caso el determinar que todos los cuerpos legales citados y que son base de los pronunciamientos anteriores, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. Por ello, es responsabilidad del impugnante conocer lo dispuesto en las normas citadas, sin perjuicio de las actividades a cargo de la Administración (en este caso, la SUNAFIL) de difundir esta obligación.
Sobre esto último, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202014 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales.
14 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s
Así, se advierte la diligencia por parte de Sunafil de entablar campañas complementarias para difundir dicha obligación, por lo que no corresponde acoger los alegatos así planteados.
En cuanto a que no resulta aplicable en el caso concreto la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL-TFL, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, concordante con el artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral tiene la facultad de aprobar, modificar o dejar sin efecto los precedentes de observancia obligatoria.
Que, conforme se observa de la lectura de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL-TFL, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral emitió el Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar un conjunto de criterios cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección de Trabajo, entre otros, el referido a la notificación de los requerimientos de información a la casilla electrónica, contenido en los fundamentos 13 y 14 de la citada resolución. Por tanto, habiéndose emitido dicho precedente conforme al ordenamiento legal aplicable, no se sustenta que el mismo no sea tomando en cuenta para el presente caso.
La impugnante señala que no existió una negativa expresa a proporcionar la información requerida por el personal inspectivo, no existiendo actuar de mala fe, señalando que existe una calificación errónea por parte de la autoridad administrativa al considerar que se ha incurrido en la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Al respecto, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia. Tal es así que, en este caso, al desacatarse una norma de orden público, como es la de revisar la casilla electrónica para cumplir con un requerimiento que pudiera recibirse de parte de la inspección del trabajo, la impugnante ha incurrido en la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Es decir, se le está imputando el haber dejado de cumplir con su deber de colaboración con la inspección de trabajo; en tal sentido, esta falta debe sancionarse toda vez que según el artículo 9° de la LGIT, todos los empleadores están obligados a colaborar con la Inspección de Trabajo; en dicho sentido, el artículo 36° de la LGIT establece que son infracciones a la labor inspectiva, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración.
Por las razones que anteceden, no se aprecia una interpretación o aplicación errónea del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en los términos alegado por el recurrente ni del principio de tipicidad, pues la recurrente conocía del sistema de casilla electrónica por los dos ingresos al sistema anteriores a los requerimientos de información; en consecuencia, corresponde confirmar las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Respecto a que cumplió con presentar la información requerida el 09 de noviembre de 2022, es de señalar que la información presentada se efectuó en fecha posterior a la notificación del Informe Final de Instrucción, es decir, ya iniciado el procedimiento
administrativo sancionador. Sobre el referido alegato, se advierte que fue absuelto en la resolución impugnada, motivación que esta Sala comparte. En dicho sentido debe considerarse que las referidas infracciones son de comisión inmediata, no siendo factible tenerlas por cumplidas con la presentación extemporánea de la información solicitada, más aún cuando dicha información fue presentada con posterioridad a la culminación de las actuaciones inspectivas. De este modo, se advierte que los incumplimientos incurridos por la impugnante imposibilitaron la verificación de las materias objeto de inspección, conforme lo ha dejado señalado el inspector comisionado en los numerales 4.8 y 4.9 del Acta de Infracción. Por lo tanto, se han configurado ambos incumplimientos, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.
Bajo esos alcances, tampoco se aprecia una vulneración a los principios invocados en el recurso de revisión, no existiendo causal de nulidad del pronunciamiento venido en grado, por lo que corresponde desestimar lo peticionado por la impugnante en dicho extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor inspectiva Negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 27/04/2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva Negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 10/05/2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 619-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a DISTRIBUCIONES CONTINENTAL S.A.C, y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250514RZR HR: 194573-2022
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