Dirección Regional de Transportes y Comunicación — Res. 544-2026

Mediante Orden de Inspección N° 830-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 314-2022-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo

Que, mediante Imputación de Cargos N° 42-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, notificada al procurador público el 2 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 187-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de diciembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 00025-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, notificada al procurador público el 20 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación.

Con escrito de fecha 7 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 00025-2024-SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000213-2024- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 15 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la DIRECCION REGIONAL DE TRANSPORTES Y COMUNICACION presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00025-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, notificada al procurador público el 20 de febrero de 2024, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT; dos (2) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT; y una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo , dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de febrero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por la solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la DIRECCION REGIONAL DE TRANSPORTES Y COMUNICACION.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia en la resolución impugnada dos (2) infracciones GRAVES, una (1) infracción LEVE, así como cuatro (4) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis solo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves y leve son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación ”.

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG establece que:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En el presente caso, se advierte que se imputa a la impugnante no haber registrado a sus trabajadores en planilla, así como no inscribir a los trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones.

En ese sentido y a efectos de emitir pronunciamiento respecto a los argumentos expuestos en el recurso de revisión, corresponde hacer referencia a lo dispuesto por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante TUO de la LPCL), que establece en el artículo 4 la presunción de existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado en “…toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados”, siendo esta una presunción iuris tantum.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

El Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el expediente N° 03146-2012-PA/TC, en el fundamento 3.3.3, señala: “Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud”.

En ese contexto, sobre los elementos esenciales del contrato de trabajo en nuestro ordenamiento laboral, Guillermo Boza señala que “son dos los datos que merecen rescatarse de lo prescrito en el artículo 4 de la LPCL. De un lado, se requiere de la conjunción de todos los elementos, y allí radica su esencialidad, para generar una relación de naturaleza laboral, por lo que si faltara alguno de ellos estaríamos ante una relación de naturaleza distinta —civil o comercial—. Pero, por otro lado, que su sola presencia —de los elementos esenciales— hace presumir la existencia de una relación laboral de carácter indefinido. La presunción establecida ex lege supone, por tanto, únicamente una preferencia por los contratos a plazo indefinido, al mismo tiempo que muestra el carácter excepcional de los contratos bajo modalidad (temporales), pero correspondiéndole siempre a quien alega la existencia de una relación laboral que, en su caso, confluyen los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. Acreditada la existencia del contrato de trabajo, se presume que la duración del mismo es indefinida. No obstante, se trata de una presunción relativa, por lo que podrá demostrarse en cada caso, y siempre que se cumplan los requisitos señalados en la ley, que el contrato de trabajo está sujeto a alguna modalidad (contrato temporal)”10. Por tanto, no sucede lo mismo, es decir, la presunción prima face de una relación laboral de naturaleza indefinida, cuando lo que se advierte solo son elementos típicos del contrato de trabajo.

Jorge Toyama Miyagusuku11 refiere: "La prestación de servicios que fluye de un contrato de trabajo es personalísima - intuito personae - y no puede ser delegada a un tercero (...). La prestación de servicios debe ser remunerada. La remuneración constituye la obligación de pagar al trabajador una contraprestación, generalmente en dinero, a cambio de la actividad que se pone a su disposición (...). Finalmente, se tiene a la subordinación. Este elemento es determinante para establecer la existencia de un vínculo laboral (...). La subordinación implica la presencia de las facultades de dirección, fiscalización y sanción que tiene el empleador frente a un trabajador (…)”.

En ese orden de ideas, se aprecia del acta de infracción que los comisionados verificaron que:

En este contexto, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada”. (énfasis añadido).

De esta manera, para el presente caso, a efectos de establecer la infracción que se le imputa a la impugnante, resulta esencial determinar si existió una relación de

Cabe señalar que dicha determinación debe soportarse en los hechos verificados y las pruebas recabadas durante las actuaciones inspectivas, no siendo suficiente hacer un análisis genérico de los mismos o recurrir a conjeturas sin mayor sustento, como ha ocurrido en el presente caso. Así, la determinación de la relación laboral es un requisito indispensable y previo a la configuración de las infracciones imputadas, por lo que el análisis de las mismas depende de la debida motivación de la existencia de la relación laboral, considerando para dicho efecto el análisis individualizado de las personas consideradas como afectadas, analizando las pruebas aportadas por la impugnante y recabadas durante las actuaciones inspectivas para cada caso en concreto. Análisis que permitirá corroborar la existencia de la desnaturalización de la relación, como requisito previo a la configuración de las infracciones sancionadas.

En tal sentido, resulta necesario que la instancia de sanción motive adecuadamente la configuración de las infracciones imputadas, analizando las circunstancias que se presentan de la verificación de hechos, las pruebas recabadas y si los mismos permiten la acreditación de los rasgos de laboralidad, considerando para dicho efecto los fundamentos de la presente resolución. Por lo que la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones realizadas, vulnerando el debido procedimiento.

Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto por los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material13-, y que la motivación

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura, debido que la Autoridad Instructora, la Sub Intendencia e Intendencia, si bien dan la apariencia de motivación al existir citas normativas, no exponen adecuadamente las razones para justificar sus decisiones, ni mucho menos las exponen de forma clara u objetiva, situación que sucede al determinar la configuración de las infracciones imputadas,

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar las actuaciones tanto de la Intendencia como de la Sub Intendencia, las cuales debieron evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador y advertir los errores incurridos en el Acta de Infracción. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 00025-2024- SUNAFIL/IRE-HUA, notificada al procurador público el 20 de febrero de 2024, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad.14 Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, en los extremos referidos a las infracciones contenidas en el numeral 25.20 del artículo 25 y en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, han sido emitidas vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del

Cabe mencionar que la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo16.

Por tanto, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, y de la Resolución de Intendencia N° 00025-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, notificada al procurador público el 20 de febrero de 2024, no vinculados a la causal de nulidad parcial antes señalada. En consecuencia, se verifica de la presente resolución que se deja sin efecto la sanción a la impugnante por la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, no siendo alcanzada por la nulidad parcial declarada, manteniéndose los extremos de dichos actos u actuaciones vinculadas a la misma, inalterables.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a las infracciones contenidas en el numeral 25.20 del artículo 25 y en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la

Considerando lo señalado, la Resolución de Sub Intendencia N° 354-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, notificada al procurador público el 4 de diciembre de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por lo que dicho extremo de la resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación, respecto al extremo señalado.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos de que —de ser el caso— procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo17, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador19. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad20.

De autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento del 5 de diciembre de 2022, contenía los siguientes mandatos:

Como se puede verificar del Acta de Infracción, algunos incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados a título de “faltas graves y leve”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “faltas graves y leve”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,21 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia ”.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves y Leve en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado22, no siendo objeto de análisis en la presente resolución.

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados, al determinar las conductas infractoras calificadas como muy graves, no han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.223 del RLGIT, referente a que, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, incumpliendo con el principio de legalidad. Pues conforme se

Asimismo, corresponde efectuar el análisis de razonabilidad respecto de las acciones requeridas como mecanismo de subsanación, así como verificar si el plazo otorgado resultaba razonable en atención a la infracción advertida y las acciones a adoptar. Para dicho efecto se debe tener en cuenta que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 018-2024-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó el siguiente criterio:

En ese entendido, de lo señalado en la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que se otorgó el plazo de ocho (8) días hábiles para efectuar el registro en la planilla y la inscripción en la seguridad social en salud y pensiones respecto de cuarenta y cinco (45) trabajadores (adjuntando las constancias de alta debidamente firmadas por todos los trabajadores afectados), el pago de la remuneración y de bonificaciones (bonificación única de construcción y movilidad) según lo establecido en la tabla salarial vigente del régimen construcción civil y categoría que corresponde, y el alta, modificación y baja en el T-Registro, respecto a ochenta y siete (87) trabajadores.

En ese entendido, se advierte que lo requerido comprendía la ejecución de acciones orientadas al cumplimiento de obligaciones económicas supeditadas a las gestiones internas en la impugnante, así como las gestiones con los trabajadores afectados para la recepción de los documentos que se generen como efecto de las acciones adoptadas. Acciones que, para el caso de las entidades públicas, como la impugnante, se encuentran sometidas a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para su correcto cumplimiento, sometiéndose al cumplimiento de procedimientos y plazos específicos, a niveles de autorización y a la consideración del presupuesto a ser utilizado, y para el caso en específico, se debe tener en cuenta el número total de trabajadores considerados como afectados. Es importante recalcar que, para el caso de las entidades públicas, cuando los requerimientos comprendan el uso de presupuesto público, deberán acreditar las gestiones realizadas24; sin perjuicio de ello, se advierte que el plazo otorgado para la subsanación no permitiría la subsanación de las infracciones advertidas ni la acreditación fehaciente de las acciones realizadas, no resultando razonable.

Por las consideraciones antes señaladas, la medida inspectiva de requerimiento no se encuentra correctamente emitida, correspondiendo dejar sin efecto la sanción por dicha infracción.

Sin perjuicio de lo resuelto, debemos señalar que lo analizado no implica la nulidad de las resoluciones emitidas por las instancias previas respecto a dicho extremo, afectando solo a la medida inspectiva de requerimiento.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.