Diócesis de Huánuco — Res. 489-2021

1. ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Sistema de gestión SST en las empresas (Todas). 20555195444 soft 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la seguridad y salud en el trabajo, por no contar con la implementación adecuada de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 34,678.00. - Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 34,678.00.

i. En la resolución impugnada, se advierten serias irregularidades que vulneran los principios fundamentales, especialmente el principio de legalidad, el de debido procedimiento y el derecho a la defensa respecto del Informe Final de Instrucción N° 111-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI.

ii. La resolución de Sub Intendencia debe ser declarada nula en todos sus extremos, por carecer de objetividad y legalidad.

iii. El procedimiento sancionador en el presente caso se encuentra inmerso en vicios y actuaciones ilegales.

i. La impugnante sostiene que existe vulneración a los principios del debido procedimiento, legalidad, motivación y el derecho de defensa ,por cuanto se ha señalado tanto en el Acta de Infracción, Informe Final de Instrucción y la Resolución de primera instancia que el objeto de las actuaciones inspectivas ha sido verificar el cumplimiento de la normatividad sociolaboral; sin embargo, de la Orden de Inspección que obra a fojas 01 del expediente de actuaciones inspectivas se observa que la materia objeto de inspección es el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo.

2 Notificada a la inspeccionada el 09 de agosto de 2021.

ii. Respecto del incumplimiento de la medida de requerimiento, en la fecha indicada (14/01/2021) el inspector comisionado descargó y revisó desde el correo institucional la información remitida por la impugnante, determinándose que no se había acreditado la entrega del reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, ni haber realizado la evaluación IPERC, o contar con un plan de seguridad y salud en el trabajo que contengan en su interior la identificación de los peligros que se ajuste a la realidad de las labores que se realizan en su interior.

2. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

3. DEL RECURSO DE REVISIÓN

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

4. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA DIÓCESIS DE HUÁNUCO

8 Iniciándose el plazo el 10 de agosto de 2021. 5. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de acuerdo con los siguientes argumentos:

− Sostiene que no se llevaron a cabo las funciones orientadoras y de asesoría técnica que caracteriza a la autoridad fiscalizadora, ya que no se llevaron a cabo diligencias preliminares para obtener el cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo según lo establece el artículo 10 de la LGIT, recabándose únicamente documentos por medio digital.

− Sostiene que en ningún extremo de la medida de requerimiento se orienta, requiere ni precisa sobre la obligatoriedad para acreditar un IPER con medidas de control del Análisis de Trabajo Seguro (ATS); es de acuerdo al Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo para el Sector Construcción, en el que se encuentra esta figura, no siéndoles exigibles a ellos este análisis por no ser parte de su actividad económica el trabajo en altura ni con riesgo alto de exposición ni trabajos de construcción.

− La DIÓCESIS DE HUÁNUCO ha entrado en el proceso de implementación de un Sistema de Gestión al amparo de lo prescrito en el Título IV de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, por lo que no cabe la tipificación prevista en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.

− Cuestiona el hecho de que se hayan contemplado a la totalidad de trabajadores como afectados, desconociéndose el tipo de institución que es la DIÓCESIS DE HUÁNUCO, así como el hecho de que el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo lo indica objetivamente.

6. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

De los hechos materia de sanción, tipificados en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT

Y sosteniendo que con la presentación de dicho documento se tiene por cumplido el requerimiento referido a acreditar el Plan y el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, el registro de capacitaciones y la Identificación de Peligros y Riesgos.

artículo 28 del RLGIT, por no contar con la adecuada implementación de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, tomando como afectados a la totalidad de los trabajadores (treinta y siete trabajadores).

“En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.

Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11.

9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia” 12.

12 Artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 14 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta. 15 Artículo I del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.

de la implementación del Sistema, así como no acreditar la participación de los trabajadores en las etapas de implementación del mismo son evidencia de la inexistencia del mismo.

De la infracción MUY GRAVE por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 08 de enero de 2021

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (El énfasis es añadido).

16 Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. 17 Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, Decreto Supremo N° 019-2006-TR Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.

de un plazo razonable18, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector19.

18 La entonces vigente “Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII – Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL establecía lo siguiente: FINALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS (…) 7.7.2 Medidas Inspectivas (…) 7.7.2.7 En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos. La calificación de un incumplimiento como insubsanable debe ser notificada al sujeto inspeccionado durante las actuaciones inspectivas de investigación y deben estar sustentadas en la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento normativo o de la afectación del derecho, sustento que también debe ser consignado en el Acta de Infracción. La directiva actual (Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL) consigna los mismos alcances en el numeral 7.14.8 19 Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. (…) 20 Tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 21 Texto Único Ordenado de la Ley General del Procedimiento Administrativo, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

un Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Más aún, la mayor parte de los documentos presentados como respuesta al requerimiento de información contaban con una fecha de elaboración cercana a la presentación de dicha información (10 u 11 de diciembre de 2020).

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la DIÓCESIS DE HUÁNUCO, contra la Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 06 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 057-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR en parte la Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-HUA en el extremo referente a la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta. CONFIRMARLA en el extremo referido a la materia en seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la DIÓCESIS DE HUÁNUCO y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga