| Resolución N° | 0594-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO |
| Impugnante | D’co Centro el Olivo S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0076-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 26 de junio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C., y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE de fecha 04 de marzo de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 581-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO.- Notificar la presente resolución a D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C., y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cusco, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.28 de la presente resolución.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230621RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1542-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 529-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una infracción muy grave a las relaciones laborales por no entregar equipos de protección personal a un trabajador bajo un supuesto de hostilidad (25.14 del artículo 25 del RLGIT) y una infracción muy grave a la labor inspectiva (46.10 del artículo 46 del RLGIT), por no asistir
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y actos de hostilidad (otros hostigamientos). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
a la comparecencia programada para el día 20 de agosto de 2021, tras la denuncia presentada por un ex trabajador de la empresa.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 602-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 24 de noviembre de 2021, notificada el 26 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 041-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, de fecha 21 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, de fecha 04 de marzo de 2022, notificada el 23 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a las relaciones laborales, por ejercer actos de hostilidad en el trabajador por no brindar las condiciones seguras y saludables en perjuicio del trabajador, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el día 20 de agosto de 2021, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.
Con fecha 13 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La administración considera que la única forma de desvirtuar las imputaciones es a través de prueba documental: sin embargo, tal afirmación no es correcta, pues contradice el mismo precepto normativo citado, con una interpretación a favor del trabajador, siendo parcializada. ii. La declaración del trabajador no es ajustada a la realidad, pues la empresa entregó y entrega todos los implementos de seguridad al personal, pues si bien no existe una constancia de entrega de EPP, ello no enerva el hecho de que el trabajador sí tuvo los implementos. iii. Respecto de la inasistencia a la comparecencia programada, si bien es cierto que no se asistió a la misma, sorprenden mucho el requerimiento presencial cuando en esa fecha señalada aún se mantenía el Estado de emergencia nacional, por lo que se debería de eximir a la parte por el cumplimiento del Decreto Supremo N° 131- 2021-PCM, el cual señalaba al Cusco como en nivel de alerta alto, por lo que únicamente se podían realizar las actividades autorizadas.
Mediante Resolución de Intendencia N° 0076-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 09 de mayo de 20222, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De los escritos presentados por la empresa inspeccionada, el sujeto inspeccionado si bien niega las alegaciones del trabajador denunciante, en ningún momento ofrece como medio probatorio una testimonial, pues sólo se limita a decir que la administración debe interrogar adecuadamente al denunciante con participación del abogado defensor, es decir, que se trata de un argumento de observación, pero no se entiende como un ofrecimiento de prueba testimonial. ii. Por ende, se evidencia que el sujeto inspeccionado no presentó ningún medio probatorio testimonial, actuando de mala fe al señalar una presunta vulneración al debido procedimiento, cuando del devenir del procedimiento la carga de la prueba le corresponde al sujeto inspeccionado, hecho que no ha ocurrido. iii. Sobre el extremo referido a la comparecencia del 20 de agosto de 2021 y los alcances del Decreto Supremo N° 131-2021-PCM, debe de señalarse que dicho dispositivo precisó que las horas de inmovilización social obligatoria era solo hasta el 08 de agosto de 2021, por lo que sí se podía concurrir a la diligencia notificada por el inspector comisionado, la cual se encontraba autorizada a través del Decreto Supremo N° 053-2020-PCM, por el cual se modificada el artículo 3 del Decreto Supremo N° 051-2020-PCM.
Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0076-2022- SUNAFIL/IRE CUS.
La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000303-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 17 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
2 Notificada a la impugnante el 13 de mayo de 2022, véase folio 45 del expediente sancionador. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y
y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0076-2022-
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de una infracción Muy grave a las infracciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT y una infracción Muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de mayo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0076-2022-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes alegatos:
i. Reiteran el alegato consistente en que debió de generarse una prueba testimonial por parte de la autoridad de trabajo, debiéndose interrogar al trabajador para que se constate que este efectivamente tenía los implementos de seguridad que sostiene le entregó de manera oportuna, por lo que en aplicación del principio de impulso de oficio, plasmado dentro del artículo referido a la carga de la prueba (artículo 173 del TUO de la LPAG), así como lo estipulado en el numeral 4 del artículo 254 del TUO de la LPAG, se pueden llevar a cabo actuaciones procedimentales de ese tipo (declaraciones) en dicho momento, por lo que el hecho de que se sostenga que esta etapa no se pueda interrogar sin que se fundamenten las razones convierte lo resuelto en arbitrario por falta de razonamiento; la misma LGIT, a través del artículo 44, faculta esta figura.
ii. Por ello, si bien en declaración de la empresa se señaló que no existía constancia de entrega, ello no implica necesariamente que este no haya laborado con los implementos de seguridad, por lo que era importante llevar a cabo la toma testimonial del ex trabajador en ese sentido; sobre todo cuando esto se encontraba en discusión al afirmarse por parte de la empresa que sí había cumplido con tal obligación, y por el cargo que este ocupaba (Jefe de Almacén), era imposible que tal condición se hubiera dado. Por el contrario, el trabajador era quien evitaba el utilizar los casos ni lentes, razón por la cual se tuvo con éste los altercados verbales que sostienen su escrito de denuncia.
iii. Respecto de la inasistencia a la comparecencia; por aplicación del principio de razonabilidad, debió de realizarse el requerimiento de forma virtual, más si se tiene en cuenta la edad del Gerente General de la empresa, quien se encontraba calificado como una persona en situación vulnerable. Por ello, debió de eximirse a la empresa de asistir de manera presencial a la comparecencia.
iv. La inobservancia de los alcances de la prueba y su actuación bajo el principio de impulso de oficio, entre otros elementos, configuran defectos de motivación de los que adolece la resolución impugnada.
Análisis Del Recurso De Revisión
De los hechos materia de infracción y la conducta sancionada bajo el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT
Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala9, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política10. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud11, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable12.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”13.
Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.
El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento
9 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 10 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 12 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 13 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC.
y resolución de las cuestiones necesarias”14. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”15.
En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.
De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”16. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.
Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.
Por ello, un elemento importante a considerar dentro del análisis de los documentos y posiciones planteadas con relación a la conducta de la impugnante hacia el ex trabajador denunciante, son aquellos hallazgos que fueron identificados por los inspectores comisionados en el Acta de Infracción, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
Así, de la revisión del Acta de Infracción, en el punto 3 de la sección IV (Hechos constatados), se observa que el inspector comisionado señala que “No se ha evidenciado la existencia de maltrato verbal o psicológico, toda vez que la persona que supuestamente ha agredido no tiene vínculo con la empresa”, añadiéndose que se ha verificado que el trabajador denunciante no ha recibido los equipos de protección personal (EPP), toda vez que el empleador ha exhibido el registro de entrega de EPP, pero no existe constancia de recepción por parte del trabajador de los mismos.
De igual modo, la propia Acta de Infracción señala que en la comparecencia del día 26 de agosto de 2021, el representante de la impugnante no entiende que es la Matriz IPERC (Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos), lo cual conlleva a identificar que estos no cuentan con tal matriz, y que se detalló que en el área de almacén se utilizaban cascos, guantes, botas punta de acero, anteojos y protectores para
14 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 15 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 16 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC
polvo, coincidiendo esta información con un mapa de riesgo del centro de trabajo, en donde se aprecia que el área de almacén tiene tal información.
Frente a ello, exhibió un registro de entrega de EPP en donde el trabajador denunciante no ha dado su conformidad (no tiene firma de recepción), concluyendo que el trabajador no ha cumplido (respecto del trabajador denunciante), con lo establecido con el principio de prevención, previsto en el artículo I de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST), para seguidamente concluir que “…se ha verificado la existencia de actos de hostilidad en contra del trabajador (…) porque no se entregó los equipos de protección personal obligatorio en el centro de trabajo, por lo que se materializa la inobservancia de medidas de seguridad cuya omisión puso en riesgo la salud del trabajador”.
Bajo esos alcances, la autoridad de sanción a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, del 04 de marzo de 2022 considera, en base a los alcances del literal d del artículo 30 de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral17, sostiene que la mera conducta de no entregar los equipos de protección personal constituye la conducta prescrita en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT18, pese a que al invocar la cita de un reconocido autor nacional, se recoge en esta que la hostilidad constituye “…la falta o incumplimiento del empleador…” con el propósito de “…lesionar la relación la relación laboral y provocar el retiro del trabajador, y es que aquel acto hostil no sólo encierra un incumplimiento, sino además la voluntad de lograr, indirectamente, lo que no es posible hacer directamente: la desvinculación del trabajador sin causa justificada”19. La Intendencia, a su vez, omite un análisis respecto de esta situación.
Bajo esos alcances, esta Sala considera que no se ha logrado acreditar de manera fehaciente el comportamiento de la impugnante bajo el tipo sancionador imputado, al no haberse acreditado ni la afectación o vulneración a la dignidad del denunciante, ni la
17 Decreto Supremo N° 003-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral “Artículo 30.- Son actos de hostilidad equiparables al despido los siguientes: (…) d ) La inobservancia de medidas de higiene y seguridad que pueda afectar o poner en riesgo la vida y la salud del trabajador; (…)” 18Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos (…) 25.14 Los actos de hostilidad y el hostigamiento sexual, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales 19 Blancas Bustamante, Carlos. (2013). El despido en el derecho laboral peruano. Jurista Editores. Lima, Página 656, citado en el fundamento 3.1.4 de la Resolución de Sub Intendencia
intención (directa o indirecta) de generar el efecto de terminación de la relación laboral por parte del denunciante. Por el contrario, del Acta de Infracción ha quedado constatado que: a) no se ha acreditado la responsabilidad de la empresa respecto de los supuestos actos de amedrentamiento denunciados por el trabajador; y, b) el representante de la empresa desconocía de los alcances de la Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos.
Conforme se han detallado los hechos en el Acta de Infracción; el incumplimiento detectado se encuentra vinculado a un supuesto de seguridad y salud en el trabajo, antes que un acto de hostilidad equiparable al despido. Es importante recordar que la LSST, reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social20.
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención21 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley22.
Pese a ello, la conducta sancionada se basa – como se señaló líneas arriba – en la afectación a la dignidad del trabajador y en una búsqueda (directa o indirecta) de la terminación de la relación laboral, no siendo coherente lo resuelto con lo establecido en el precedente de observancia obligatoria aprobado por la Sala Plena del Tribunal de
20 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona. 21 LSST, Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores.” 22 LSST, Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.”
Fiscalización Laboral, aprobado por Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el pasado 25 de enero de 2023 en el diario oficial El Peruano:
“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”.
Por ello, el comportamiento de la empresa, detallado en el Acta de Infracción, no guarda relación con las conductas sancionadas por la autoridad de primera instancia en el extremo referido a la infracción tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.
Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.
Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el
Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (el resaltado es nuestro)
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una deficiencia en la justificación de las premisas respecto de las cuales se justifican las sanciones impuestas a la impugnante. Así, al ser confrontados los hechos descritos en el Acta de Infracción con las conductas sancionadas, se observan problemas en el análisis de causalidad de los incumplimientos detectados y sancionados.
Por ello, la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 0076-2022-SUNAFIL/IRE CUS, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino por. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)
Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, no valoró adecuadamente el tipo sancionador invocado frente a los hechos detallados en el Acta de Infracción, ni vinculó los hallazgos con la presunta conducta de hostilidad llevada a cabo por la impugnante. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado23 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.
De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.23. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o
23 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.
interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante, pues la autoridad administrativa ha vulnerado su derecho al debido procedimiento a través de la afectación al derecho de impugnación y al derecho de obtener una resolución debidamente motivada.
Teniendo en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional antes recogidos y , en aras de permitir que los administrados tengan la oportunidad de ejercer debidamente su derecho de defensa y la autoridad administrativa de evaluar y aplicar, según el caso, los mandatos normativos propios de este procedimiento sancionador, se declara la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, que sancionó a la impugnante, entre otra, con una infracción muy grave a las relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.
Por ende, al vulnerarse los derechos antes mencionados, expresamente desarrollados como principios del procedimiento administrativo, la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, de fecha 04 de marzo de 2022, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo.
Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.
En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.
Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General
aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C., y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE de fecha 04 de marzo de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 581-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO.- Notificar la presente resolución a D’CO CENTRO EL OLIVO S.A.C., y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cusco, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.28 de la presente resolución.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230621RAN
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