| Resolución N° | 0976-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1998-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Csalud S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1767-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 24 de octubre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1998-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 455-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 24 de junio de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. QUINTO.- Notificar la presente resolución a CSALUD S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221019CEC
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 3754-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 764-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no realizar el pago íntegro de la remuneración vacacional; así como, por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia de comparecencia y por no acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en la medida de requerimiento, en la que se solicitó acreditar el pago de las gratificaciones, bonificación extraordinaria, vacaciones, depósito de CTS y de las remuneraciones.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración; Gratificaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones); Bonificación no remunerativa. soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de cargos N° 1355-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, del 10 de septiembre de 2020, notificado el 15 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 524-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 19 de marzo de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 455-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 36,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar íntegramente la gratificación legal correspondiente al periodo trunco julio de 2020, en perjuicio de la ex trabajadora Rosa Elena Aguilar Nuñes, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación extraordinaria correspondiente al periodo trunco julio de 2020, en perjuicio de la ex trabajadora Rosa Elena Aguilar Nuñes, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 28 de febrero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el día 11 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 19 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 455-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:
i. Respecto al incumplimiento del pago por gratificación y bonificación extraordinaria, en perjuicio de la extrabajadora Rosa Elena Aguilar Nuñes, dichas infracciones han sido subsanadas mediante escrito de descargos presentado con fecha 15 de abril de 2020.
ii. Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, mediante escrito de descargos se expuso los motivos por los cuales se vio imposibilitada de realizar el pago de los beneficios laborales, pues estaba atravesando una grave crisis económica.
iii. Con fecha 11 de marzo de 2020, presentó una justificación ante la inasistencia a comparecencia, junto con el comprobante de pago de la liquidación de beneficios sociales de Josué Enrique Flores Gutiérrez.
iv. La multa deviene en irracional y desproporcionada, vulnerando el principio de razonabilidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Si bien la inspeccionada afirma que existirían 4 días de inasistencias injustificada por parte de la trabajadora afectada, no obstante, como medios probatorios solo adjunta la boleta de pago de enero de 2020, la cual no se encuentra suscrita por la referida trabajadora; y sobre el documento denominado “módulo de asistencia” presentado para sustentar el descuento en el cálculo, no resulta ser prueba suficiente, más aún si dicho documento es discordante con la boleta de pagos exhibida.
ii. Debe precisarse que la inspeccionada no ha acompañado, como fundamento de la grave crisis económica que alega, sustento documental alguno que permita establecer la verosimilitud de lo alegado.
iii. La Resolución N° 067-2021-SUNAFIL/TFL, aludida por la inspeccionada, no vincula a este Despacho al momento de resolver los expedientes con la infracción a la labor inspectiva en análisis, en la medida que no constituye precedente vinculante.
iv. Habiéndose acreditado que la inspeccionada no asistió a la diligencia de comparecencia programada para el 11 de marzo de 2020, conforme a lo precisado en el considerando 33 del Informe Final y del considerando 28 de la resolución apelada, se ha determinado que la inspeccionada incurrió en la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
v. Sobre el alegato referido al cumplimiento de los beneficios sociales de Josué Enrique Flores Gutiérrez, es pertinente mencionar que dicho trabajador no se encuentra consignado como afectado, lo cual se puede aprecia en el considerando 32 de la resolución apelada, pues solo se ha sancionado por las infracciones en análisis en perjuicio de la trabajadora Aguilar.
2 Notificada a la impugnante el 20 de diciembre de 2021, véase folio 117 del expediente sancionador.
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1767- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000400-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CSALUD S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CSALUD S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 36,120.00 por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CSALUD S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
- Teniendo en consideración que la sanción administrativa supone una afectación de derechos, la motivación constituye una obligación legal impuesta a la Administración, así como un derecho de los administrados.
- Se ha vulnerado el debido procedimiento por falta de motivación, ya que del considerando 3.2 de la Resolución de Intendencia se puede apreciar que la Intendencia realiza una apreciación ambigua sobre los documentos presentados como medio de prueba, desconociendo y dejando en duda la buena fe del sujeto inspeccionado, teniendo en
9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
consideración que a efectos de acreditar los descuentos por inasistencia del trabajador afectado presentó como medio de prueba el control de asistencia junto con la boleta de pago del referido extrabajador, vulnerando además el principio de presunción de veracidad.
- Durante las comparecencias celebradas informó a los inspectores a cargo, que estaba atravesando problemas financieros, información que es de conocimiento público y se puede verificar en la página web de La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT); asimismo, mediante escritos de descargos expuso los motivos por los cuales se vio imposibilitada de realizar el pago de los beneficios laborales de los trabajadores, en atención a la medida de requerimiento.
- Existe un quebrantamiento o desacato con las formalidades requeridas por la Ley, ya que al no sustentar de manera fehaciente las supuestas normas infringidas y de manera arbitraria Imponer una cuantiosa multa solo con el fin de perjudicar económicamente al administrado, incurriendo en vicio, por lo cual deviene en nula la resolución.
Análisis Del Recurso De Revisión
Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES.
Del análisis correspondiente al expediente se evidencia que la resolución impugnada comprende dos (02) infracciones GRAVES, así como dos (02) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización11 en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable12, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector13.
10 LGIT, “Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.” 11 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54. 12 La entonces vigente “Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII – Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL establecía lo siguiente: Finalización de las Actuaciones Inspectivas (…) 7.7.2 Medidas Inspectivas (…) 7.7.2.7 En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos. La calificación de un incumplimiento como insubsanable debe ser notificada al sujeto inspeccionado durante las actuaciones inspectivas de investigación y deben estar sustentadas en la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento normativo o de la afectación del derecho, sustento que también debe ser consignado en el Acta de Infracción. La directiva actual (Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL) consigna los mismos alcances en el numeral 7.14.8” 13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. (…)”
Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador14. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento que la conducta es insubsanable o que resulta imposible que el sujeto inspeccionado pueda cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad15.
En el caso materia de autos, a la fecha de emisión de la medida de requerimiento -28 de febrero de 2020- había quedado demostrado el estado financiero de la impugnante y la poca capacidad de pago de esta, que se reflejaba en el incumplimiento de las distintas obligaciones frente a sus trabajadores, las cuales motivaron actuaciones inspectivas por parte de la autoridad administrativa de trabajo (como es el caso de autos).
Según es alegado por la impugnante,
“durante las comparecencias celebradas informó a los inspectores a cargo, que estaba atravesando problemas financieros, información que es de conocimiento público y se puede verificar en la página web de La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT); asimismo, mediante escritos de descargos expuso los motivos por los cuales se vio imposibilitada de realizar el pago de los beneficios laborales de los trabajadores, en atención a la medida de requerimiento”.
Lo anterior se condice con lo señalo en otras oportunidades en la carta s/n de fecha 19 de septiembre de 2016, por medio de la cual la impugnante remite comunicación al Presidente de la República, así como al Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo, a la Ministra de Salud, al Ministro de Economía y Finanzas, al Presidente del Consejo de Ministros, al Superintendente de SUNAT y al Superintendente de SUNAFIL, comunicando la situación económica y sociolaboral que venían afrontando. Asimismo,
14 Tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 15 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
con carta de fecha 12 de enero de 2017, se hace de conocimiento a la misma autoridad de la existencia de embargos trabados por SUNAT en contra de la impugnante.
De acuerdo a lo señalado, esta Sala considera que, en el caso en concreto, no era razonable emitir una medida inspectiva de requerimiento si el inspector ya tenía conocimiento de que los incumplimientos generados por la impugnante, ante la falta de pago de las obligaciones laborales frente a sus trabajadores, eran a causa de un contexto económico debidamente acreditado que generaba retraso en el pago de los mismos. Por lo tanto, a la luz de los hechos expuestos y en aplicación del principio de culpabilidad16, el incumplimiento de la medida de requerimiento no obedece a una conducta atribuible a la impugnante a título de dolo o culpa.
Es así que se aplica el precedente vinculante emitido por este Tribunal a través del acuerdo de Sala Plena adoptado por la Resolución de Sala Plena Nº 002-2021- SUNAFIL/TFL, publicado el 18 de noviembre de 2021, específicamente en el acuerdo e), considerandos 33, 34, 35 y 36.
En ese sentido, en el caso materia de autos correspondía únicamente el determinar las conductas infractoras y el proponer las sanciones por tales conductas. A consideración de esta Sala, el emitir y sancionar por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento -teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado-, desnaturaliza la finalidad de la misma y vulnera el principio de culpabilidad.
Por estas consideraciones, se deja sin efecto la infracción muy grave en materia de labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de febrero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre la inasistencia a las diligencias de comparecencia
La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”17. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad18.
Por su parte, el artículo 9° de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con
16 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 10. Culpabilidad. - La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.” 17 LGIT, artículo 1. 18 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1119 de la LGIT (énfasis añadido).
El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).
Por su parte, inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).
En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionada ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se observa la siguiente información:
- A folio 63 corre el “Anexo del Requerimiento – Hechos Verificados” de fecha 28 de febrero de 2020, por medio del cual se citó a la impugnante a la comparecencia programada para el día 11 de marzo de 2020 a las 08:30 horas, en las instalaciones
19 “Artículo 11.- Modalidades de actuación Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el sector público.”
de la Intendencia de Lima Metropolitana, a fin de que cumpla con presentar la documentación consignada en la misma. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su inasistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según dispone los artículos 36 y 39 de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo y los artículos 45 y 46 numeral 46.10 de su reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, independientemente de la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en la presente medida (…)”.
- Conforme se desprende del numeral 1.5 de los hechos comprobados o verificados del acta de infracción, a la diligencia de comparecencia programada para los días 11 de marzo de 2020, no se apersono y/o asistió, el apoderado o representante alguno por parte del sujeto inspeccionado, pese a encontrarse debidamente notificado. Incurriendo en actos de obstrucción a la labor inspectiva por dicha inasistencia.
Como se verifica de los actuados, la impugnante no participo de la referida diligencia, sin establecer una justificación de dicha inasistencia. Cabe señalar que, si bien es cierto en los fundamentos previos se señaló el tratamiento de la medida de requerimiento, para el presente caso, ello no es impedimento para que, ante el requerimiento de comparecencia que efectuó el inspector comisionado, la impugnante asista y presente la documentación que sustente sus alegaciones para la correspondiente evaluación, coadyuvando, de esta manera, al correcto desarrollo de la labor inspectiva, y cumpliendo con su deber de colaboración. No obstante, la inspeccionada no procedió de tal forma, dado que inasistió a la comparecencia efectuada por la autoridad.
Por tanto, como se verifica de los actuados, la impugnante no participo de las referidas comparecencias. Por lo que, el incumplimiento de su deber de diligencia, no la exime de responsabilidad, por la no participación en la diligencia de comparecencia de fecha 11 de marzo de 2020, para la cual se encontraba debidamente notificada, más aún, si se dejó constancia del apercibimiento correspondiente, advirtiendo que la inasistencia a las citadas comparecencias, constituyen infracciones a la labor inspectiva.
Debemos señalar que, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral que se detecten.
Por lo tanto, corroborada la inasistencia a la diligencia de comparecencia antes señalada y atendiendo a que la infracción a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables20, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta, se verifica la configuración de la infracción imputada.
20 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No pagar íntegramente la gratificación legal correspondiente al periodo trunco julio de 2020, en perjuicio de la ex trabajadora Rosa Elena Aguilar Nuñes. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones Laborales No pagar la bonificación extraordinaria correspondiente al periodo trunco julio de 2020, en perjuicio de la ex trabajadora Rosa Elena Aguilar Nuñes. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el día 11 de marzo de 2020. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1998-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 455-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 24 de junio de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. QUINTO.- Notificar la presente resolución a CSALUD S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221019CEC
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