| Resolución N° | 0758-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1575-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Csalud S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 272-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 11 de agosto de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1575-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 372-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 05 de mayo de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CSALUD S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230809MLA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 9054-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2203- 2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada con fecha 25 de junio de 2019; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago y goce vacacional de los periodos anuales 2016/17 y 2017/18; en mérito de la entonces trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 590-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 13 de agosto de 2020, notificada el 01 de septiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por Tiempo de Servicios (Sub materia: Depósito de CTS); Bonificación no remunerativa (Sub materia: incluye todas), Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones), y Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones y Pago de la remuneración (Sueldos y salarios)). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 458-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 372-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 05 de mayo de 2021, notificada el 07 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 20,223.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la gratificación legal de diciembre 2017, julio 2018 y diciembre de 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,701.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria de diciembre 2017, julio 2018 y diciembre de 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el depósito de la CTS devengados en mayo y noviembre 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes, tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,701.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración de marzo de 2017 a julio de 2017, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,701.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de junio de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00
Con fecha 18 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 372-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. De la boleta de pago del mes de diciembre 2017, la ex trabajadora Claudia Rodríguez, percibe el concepto variable de "Guardia Auditoria Medica"; por ello, para efectos de calcular la gratificación y bonificación de dicho mes se consideró el concepto del movimiento histórico contemplado en el Anexo 1 - D que adjunta a la presente. Ahora
bien, una vez que se alimenta la data para el proceso de elaboración de la planilla del mes de diciembre, señala que se realiza una actualización del proceso de gratificaciones y bonificación extraordinaria, pues como señala la norma, para el cálculo de la gratificación de navidad se considerará la remuneración computable desde julio a diciembre. Es por ello que, el importe bruto de la gratificación más la bonificación extraordinaria varía cuando se hace la actualización, manteniéndose el importe de "Adelanto de Gratificación" en la boleta del mes de diciembre. En atención a lo antes expuesto, no implica que se adeude alguna diferencia a la ex trabajadora, caso contrario, la actualización del cálculo de la gratificación de diciembre ha beneficiado a la ex trabajadora, al considerar una diferencia a su favor que, si bien es cierto no ha sido cancelada con el "Adelanto de Gratificación", se consideró en el sueldo neto a recibir como remuneración del mes de diciembre 2017 de la ex trabajadora. Por lo tanto, adjunta como medio de prueba la boleta de pago de diciembre 2017 y el comprobante de transferencia por S/ 4 357.00, quedando acreditado con ello los conceptos de gratificación y bonificación extraordinaria a favor de la ex trabajadora.
Mediante Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, tanto la autoridad instructora como la autoridad sancionadora verificaron que la inspeccionada no cumplió con acreditar el pago de la bonificación extraordinaria de diciembre 2017 a favor de la señora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes (en adelante, la ex trabajadora afectada). ii. Asimismo, precisa que, de acuerdo al literal f) del numeral 1 del artículo 257 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG), constituye condición eximente de la responsabilidad por infracciones, la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos. Entonces, los argumentos y la documentación presentada por la inspeccionada con su escrito que contiene su recurso de apelación, no pueden ser evaluados para aplicar el eximente de responsabilidad a la inspeccionada. iii. De este modo, refiere que corresponde a la autoridad inferior en grado (primera instancia) evaluar los argumentos y la documentación presentada por la inspeccionada con su escrito que contiene su recurso de apelación, a fin de determinar si los mismos acreditan la subsanación del incumplimiento incurrido por la inspeccionada respecto al pago de la bonificación extraordinaria de diciembre 2017 a favor de la ex trabajadora afectada.
2 Notificada a la impugnante el 09 de febrero de 2022, véase folio 112 del expediente sancionador.
iv. Respecto de las demás infracciones imputadas a la inspeccionada contempladas en el numeral 7.2 de la parte VII de la resolución sancionadora, señala que, la inspeccionada en su escrito que contiene su recurso de apelación, no ha esbozado argumento alguno para pretender desvirtuar dichas infracciones; motivo por el cual, se confirma lo resuelto por la autoridad inferior en grado en dichos extremos.
Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 272- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001963-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 12 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CSALUD S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CSALUD S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 20,223.00 , por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, desde el 10 de febrero de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CSALUD S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Solicita la revisión de la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM y en consecuencia su Nulidad por contravenir a los Principios de Legalidad, Debido Procedimiento y Razonabilidad. ii. Refiere que, en el marco del Estado Constitucional, la emisión de una resolución (sea administrativa o judicial) debe respetar una serie de derechos fundamentales y garantías del proceso, tales como la motivación, que no es otra cosa que las razones por las cuales el juzgador o el órgano administrativo competente deciden resolver de una u otra manera. iii. Indica que, durante las comparecencias celebradas, informó a los inspectores a cargo, que estaban atravesando problemas financieros, siendo información de conocimiento público y posible de verificar en la página web de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), asimismo, mediante escritos de descargos expuso los motivos por los cuales se vio imposibilitada de realizar el pago de los beneficios laborales de los trabajadores, atravesando por una
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
grave crisis económica, la cual efectivamente fue comprobada de acuerdo a lo resuelto en el considerando 6.25 y siguientes, de la Resolución N° 067-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala (Anexo 1-D), quedando demostrado el estado financiero de la empresa, lo cual motivó diversas actuaciones inspectivas por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo. iv. Menciona que de acuerdo al considerando 6.27 en lo resuelto por la Primera Sala en la Resolución N° 067-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, y en aplicación del principio de Razonabilidad se considera que no era razonable emitir una medida inspectiva de requerimiento de pago si el inspector ya tenía conocimiento de los incumplimientos generados por la impugnante ante la falta de pago de las obligaciones laborales frente a sus trabajadores a causa de un contexto económico debidamente acreditado. v. Se evidencia una vulneración al principio de razonabilidad, puesto que la medida de requerimiento impuesta estando acreditada la crisis económica que su empresa atravesaba desde el 2016 resulta irracional y desproporcionada en la medida que el sujeto inspeccionado se veía imposibilitado de cumplir con todas sus obligaciones laborales. Es por ello, que en aplicación del principio de predictibilidad, sostiene que debe tenerse en consideración lo resuelto en la Resolución N° 067-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, y desestimar la multa propuesta por incumplimiento de la medida de requerimiento en estricta aplicación del principio de razonabilidad. vi. Habiendo quedado demostrada la buena fe procedimental de su empresa por el deber de colaboración de las partes en el procedimiento, al haber acreditado la grave crisis económica en la cual estaba envuelta, y siendo desproporcional e irracional la multa propuesta, señala que no corresponde acoger la multa propuesta en tal extremo. vii. En ese sentido, y en amparo del numeral 1) del artículo 10 del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, queda claro que se estaría contraviniendo la norma que orienta el procedimiento administrativo sancionador. Dicha situación, por tanto, genera la nulidad del acto administrativo por contravenir abierta y expresamente una norma legal de carácter imperativo.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento del Tribunal. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por las impugnantes vinculadas a las infracciones graves, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.
Sobre la vulneración a los principios del procedimiento administrativo sancionador
El principio del debido procedimiento administrativo se encuentra regulado en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG9. Por su parte, el artículo 44 de la LGIT, precisa que este principio garantiza a las partes todos los derechos
9 “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”
y garantías inherentes al procedimiento sancionador que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho.
Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC10, da razones suficientes para extender este derecho a los procedimientos administrativos, por lo que es de obligatoria aplicación.
En igual sentido, Reynaldo Bustamante Alarcón precisa:
“El derecho a probar es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva -lo que asegura su aplicación en todos los órganos jurisdiccionales y del derecho al debido proceso- aplicable tanto a los procesos judiciales como a los
10 STC recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC, que señala: “Como ya lo ha expresado el Tribunal Constitucional en abundante sostenida jurisprudencia el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, en cuyo seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú, no es “patrimonio” exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados”. (Fundamento 8). – “Dentro de la misma línea de razonamiento este Colegiado ha precisado que dentro de aquel conjunto de garantías mínimas que subyacen al debido proceso se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, que adquiere vital preponderancia en el caso que nos ocupa, pues es este el derecho que el demandante reclama como vulnerado y por el cual acude a esta instancia en pos de tutela. Por su parte, la doctrina considera que la motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de sustento a una resolución de la administración” (Fundamento 10). – “En consecuencia debemos afirmar que el derecho a la motivación de las decisiones administrativas si bien no tiene un sustento constitucional directo, no es menos cierto que forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que integra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aquella visión absoluta o autoritaria” (Fundamento 11). – “Hablar de un Estado Constitucional significa hablar de un modelo estatal en el que sus acciones están regidas por el Derecho, lo que trae como correlato que la actuación de la administración deberá dar cuenta de esta sujeción para alejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la administración deberán contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”. (Fundamento 12). – “Cuando en el considerando precedente se ha hecho referencia al término adecuada motivación, esta debe ser entendida como aquella que genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección de los derechos fundamentales se rige como uno de sus principales pilares. Así, por un lado, tenemos que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a los administrados, y por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administrativa que decide el procedimiento”. (Fundamento 13).
procedimientos administrativos, particulares, arbitrales y militares, pues no tendría sentido que un sujeto de derechos pueda llevar a los órganos competentes un conflicto de intereses o una incertidumbre jurídica si no se le permite aportar los medios probatorios pertinentes para acreditar los hechos que configuran su pretensión o su defensa. Siendo el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido proceso derechos fundamentales inherentes a todo sujeto de derechos por el sólo hecho de serlo, resulta indudable que el derecho a probar comparte el mismo carácter al ser una manifestación de ambos. No obstante, este carácter fundamental del derecho a probar tiene reconocimiento constitucional, jurisprudencial y doctrinal en el derecho comparado”11.
Acorde con lo dispuesto en el artículo 173 del TUO de la LPAG, la carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio y corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas o aducir alegaciones.
Asimismo, el principio de legalidad se encuentra regulado en el numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual señala que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
El principio de razonabilidad se encuentra regulado en el numeral 1.4. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual señala que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
El principio de verdad material se encuentra regulado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual señala que, en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
El principio de presunción de licitud se encuentra regulado en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual señala que, las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
En ese sentido, de la revisión de la Resolución de Sub Intendencia, se verifica de los actuados que se ha efectuado la evaluación y valoración de todos los medios probatorios presentados por la impugnante. Entonces, no se ha vulnerado el principio al debido procedimiento, derecho de defensa, legalidad, razonabilidad, verdad material, presunción de licitud, y tampoco se ha incurrido en abuso de autoridad por parte de la autoridad administrativa de trabajo.
11 Bustamante, R. (1997). El derecho fundamental a probar y su contenido esencial. IUS ET VERITAS, 14, p. 171-185. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15713/16149
Sobre la Medida Inspectiva de Requerimiento 6.15 Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a la misma, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador12. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad13.
12 Tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4. 13 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:(…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
En el caso materia de autos, a la fecha de emisión de la medida de requerimiento (25 de junio de 2019), había quedado demostrado el estado financiero de la impugnante y la poca capacidad de pago de ésta, que se reflejaba en el incumplimiento de las distintas obligaciones frente a sus trabajadores, las cuales motivaron actuaciones inspectivas por parte de la autoridad administrativa de trabajo (como es el caso de autos).
Así, de los descargos presentados por la impugnante, se aprecia que alegan gestiones realizadas a través de la carta de fecha 19 de setiembre de 2016, que remite comunicación al Presidente de la República, comunicando la situación económica y sociolaboral que venían afrontando. Asimismo, con carta de fecha 12 de enero de 2017, se hace de conocimiento a la misma autoridad de la existencia de embargos trabados por SUNAT en contra de la impugnante14.
En este punto, se debe señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TLF, este Tribunal, por unanimidad, aprobó como precedente de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, entre otros, los criterios contenidos en los fundamentos 34 y 35 del Acuerdo Plenario contenido en la referida resolución, los mismos que establecen que la inspección del trabajo puede determinar y proponer la sanción por el incumplimiento de normas laborales; sin embargo, no podrá añadirse una medida de requerimiento de pago cuando exista una situación manifiesta que impida al obligado cumplir con dicha medida inspectiva, como la intervención de una administración concursal. Por ende, el emitir una medida inspectiva de requerimiento, teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del inspeccionado, desnaturaliza la finalidad de la misma. En ese sentido, en el caso materia de autos correspondía, únicamente, determinar las conductas infractoras en materia sociolaboral y proponer las sanciones por tales conductas.
En consideración a lo señalado, esta Sala considera que, en el caso en concreto, no era razonable emitir una medida inspectiva de requerimiento de pago si el inspector ya tenía conocimiento de los incumplimientos generados por la impugnante, ya que la falta de pago de las obligaciones laborales frente a sus trabajadores era a causa de un contexto económico debidamente acreditado, que generaba retraso en el pago de los mismos.
En tal sentido, al tener conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado, el requerimiento efectuado, desnaturaliza la finalidad de la misma y vulnera el principio de culpabilidad15 y razonabilidad.
Por estas consideraciones, se deja sin efecto la infracción muy grave en materia de labor inspectiva, referida a no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de junio de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
14 Cartas evidenciadas y verificadas en la Resolución N° 195-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala recaída en el expediente sancionador 2834-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4. 15 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 10. Culpabilidad. - La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva”.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones laborales No acreditar el pago de la gratificación legal de diciembre 2017, julio 2018 y diciembre de 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago de la bonificación extraordinaria de diciembre 2017, julio 2018 y diciembre de 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el depósito de la CTS devengados en mayo y noviembre 2018, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes. Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago de la remuneración de marzo de 2017 a julio de 2017, a favor de la trabajadora Claudia Soledad Rodríguez Cifuentes. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de
la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1575-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 372-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 05 de mayo de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 272-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CSALUD S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230809MLA
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