Csalud S.A — Res. 520-2022

Mediante Orden de Inspección N° 17782-2016-SUNAFIL/ILM, 16298-2016-SUNAFIL/ILM y 16887-2016-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2794- 2016, 2874-2016 y 2914-2016 (en adelante, el Acta de Infracción).

Mediante Proveído S/N de fecha 13 de diciembre de 20162, 03 de enero de 20173 y 28 de diciembre de 20164, la Sub-Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana remitió a la impugnante el Acta de Infracción y dio inicio al procedimiento sancionador, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles para la formulación de los descargos que estimen pertinentes, conforme el literal c) del artículo 45 de la Ley N° 28806- Ley General de Inspección de Trabajo (en adelante, la LGIT). 1.3 Mediante Proveído S/N, de fecha 21 de setiembre de 20175 y 02 de octubre de 20176, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por 03 meses el plazo para resolver los procedimientos administrativos sancionadores recaídos en el Expediente Sancionador N° 627-2016- SUNAFIL/ILM, 674-2016-SUNAFIL/ILM y 675-2016-SUNAFIL/ILM.

Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE37 de fecha 16 de octubre de 2017, notificada el 10 de noviembre de 2017, multó a la impugnante por la suma de S/. 214,978.75 con reducción al 35%, por haber incurrido, en dos (02) infracciones LEVES en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT8; cuatro (04) infracciones GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; tres (05) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 y cuatro en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Con fecha 04 de diciembre de 2017, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1425-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de agosto de 20219, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE3 de fecha 16 de octubre de 2017, modificando el monto de la multa impuesta, a la suma ascendente de S/ 208,066.25.

Con fecha 13 de setiembre de 2021 la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1425-2021- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 002246-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CSALUD S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1425-2021-SUNAFIL/ILM, que modificó la sanción impuesta a la suma de S/. 208,066.25, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y cinco (05) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 y 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de setiembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CSALUD S.A.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad de oficio, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 627-2016-SUNAFIL/ILM, 674-2016-SUNAFIL/ILM, y 675-2016- SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida12 declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación, presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR del 15 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)13 respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que los procedimientos se iniciaron el 27 de diciembre de 2016 y 05 de enero de 2017, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 27 de setiembre de 2017 y 05 de octubre de 2017 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con fecha 21 de setiembre de 2017 y 02 de octubre de 2017 la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió los Proveídos S/N, ampliando el plazo para resolver los procedimientos administrativos sancionadores por 3 meses, siendo notificados a la impugnante el 19 de octubre de 2017, conforme a la Cédula de Notificación N° 0000014059-2017, N° 0000014064-2017 y N° 0000014065-2017, que obra a folios 1112, 1203 y 1427 del expediente sancionador.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en la TUO de la LPAG el plazo de 09 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; siendo en el caso de SUNAFIL, concluyéndose que:

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “…conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria…”, para el ejercicio de tales competencias.

En ese sentido, reevaluándose lo sostenido por esta Sala conforme a lo indicado por la DGDNCR en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, se concluye que la restricción funcional inicialmente identificada por este colegiado a la luz de una interpretación literal del TUO de la LPAG debe ser dejada de lado, acudiéndose al sustento que se encuentra debajo de esta posición inicial: la potencial afectación a la imparcialidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecido en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en donde la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “…deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto…”14.

Este criterio también es recogido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “…no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “…la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que si bien los Proveídos S/N, (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fueron notificados a la impugnante el 19 de octubre de 2017, es decir, de manera posterior al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que éste debe ser emitido por un órgano imparcial.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decide sobre su propio plazo.

Consecuentemente, se aprecia que el Proveído S/N, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitida respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG15.

Por tanto, corresponde amparar el recurso de revisión en este extremo, al haberse identificado por parte de este Tribunal –en estricto cumplimiento de lo señalado en el numeral 2.4 de la presente resolución– la vulneración al principio de imparcialidad por parte de la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, con la emisión de los Proveídos S/N de fechas 02 de octubre de 2017.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”.

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “…el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “…la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida”.

En ese sentido, el Proveído S/N emitido por la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana tampoco se encontraría conforme con estos alcances, al contravenir lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 11 del TUO de la LPAG establece que los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por medio de los recursos administrativos previstos, entendiéndose por esta Sala que la invocación de la transgresión del principio de imparcialidad o de cualquier otro principio conlleva a la nulidad del procedimiento, toda vez que “…la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental de los procedimientos”16, en una lectura concordada con el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que el Proveído S/N, incurre en causal de nulidad, corresponde a esta instancia declarar su nulidad.

Cabe señalarse que de conformidad con el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento siempre que estén vinculados a éste. En el presente caso, el Proveído S/N contenía únicamente la ampliación del plazo de investigación, por lo que en virtud del numeral 13.3 del artículo en mención, la nulidad de dicho Proveído afecta únicamente este extremo del procedimiento.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE3, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada con fecha 10 de noviembre de 2017, cuando los procedimientos administrativos sancionadores ya habían caducado. Para mejor ilustración se adjuntan las líneas de tiempo siguientes:

Por tanto, corresponde declarar la caducidad de los procedimientos administrativos sancionadores recaídos en el presente expediente sancionador acumulado, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en el Proveído S/N, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor de conformidad con el TUO de la LPAG.