Csalud S.A — Res. 397-2025

Mediante Orden de Inspección N° 26961-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4554-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la seguridad social y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 135-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de febrero de 20222, notificada a la impugnante el 14 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 457-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 25 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1255-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 10 de noviembre de 2022, notificada a la impugnante el 14 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1255-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 405-2023-SUNAFIL/ILM de fecha 19 de abril de 20233, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 05 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 405- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001218- 2023-SUNAFIL/ILM recibido el 16 de mayo de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CSALUD S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 405-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la multa de S/ 18,900.00, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad social y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 24 de abril de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CSALUD S.A.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde emitir pronunciamiento sobre esta causal.

El artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, habiendo examinado ello, no se advierte vulneración genérica al debido procedimiento; por tanto, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

El artículo 34 del Decreto Supremo N° 054-97-EF, establece la obligación del empleador, de declarar, retener y pagar a la entidad centralizadora de recaudación, los aportes previsionales de los trabajadores. El pago puede ser hecho a través de la institución financiera o de otra naturaleza que designe la entidad centralizadora mencionada. La declaración, retención y pago deben efectuarse dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. En caso la SUNAT sea la entidad centralizadora, el calendario de declaración, retención y pago lo establecerá dicha entidad.

El monto de los aportes al SPP no pagados dentro del plazo establecido en las normas pertinentes, generará un interés equivalente a la tasa de interés moratorio previsto para las obligaciones tributarias Las pretensiones que buscan recuperar los aportes efectivamente descontados a los trabajadores y no abonados o depositados por el empleador en forma oportuna a la AFP son imprescriptibles

Bajo este marco jurídico, se iniciaron las actuaciones inspectivas de investigación dispuestas mediante la Orden de Inspección N° 26961-2019-SUNAFIL/ILM, producto de las cuales la Inspectora actuante dejó constancia en el numeral 4.12 de los hechos constatados del Acta de Infracción que la inspeccionada no acreditó haber declarado y pagado los aportes de la Seguridad Social en Pensiones (AFP) a favor de los extrabajadores: Casas Villalobos, Lili Asunciona (de febrero 2017 hasta enero 2019) y Cortez Pinedo, Jahuer Alberto (de febrero 2017 hasta octubre 2018), lo cual califica como una infracción muy grave prevista en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.

Con relación a estos hechos, las instancias previas han determinado que las planillas exhibidas por la impugnante dentro del procedimiento administrativo sancionador no detallan el nombre de los trabajadores afectados, por lo que no se acreditó el pago de los aportes previsionales respecto a los extrabajadores afectados Lili Asunciona Casas Villalobos y Jahuer Alberto Cortez Pinedo, además que en su recurso de apelación tampoco presentó alegación o medio probatorio sobre dicho incumplimiento.

En igual sentido, del contenido del recurso de revisión, no se aprecia que haya esgrimido algún argumento o presentado algún documento destinado a cuestionar o desacreditar esta infracción por la cual fue sancionada, en tal sentido, este extremo debe ser confirmado.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento dictada el 19 de diciembre de 2019, ordenó a la inspeccionada cumpla en el plazo de tres (03) días hábiles con adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en las materias que se detallan, bajo apercibimiento de que en caso de incumplimiento se constituirá infracción a la labor inspectiva, según lo siguiente:

De acuerdo con el numeral 4.20 del Acta de Infracción, la impugnante no dio cumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de diciembre de 2019 en su totalidad; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Esta infracción ha sido confirmada por las instancias previas, toda vez que la impugnante si bien subsanó la mayoría de los incumplimientos ordenados en dicho mandato, no logró subsanar todos ellos, quedando pendiente acreditar la declaración y pago de los aportes de la seguridad social en pensiones de dos extrabajadores afectados y, por tanto, no acreditó que haya dado cumplimiento a dicha medida inspectiva de requerimiento de forma completa, subsistiendo la infracción en este sentido.

Al respecto, la impugnante indica en su recurso de revisión que la medida inspectiva de requerimiento contravino los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad y culpabilidad, argumenta que para imponer una sanción debe tenerse en cuenta el criterio de ponderación y equilibrio. Agrega que durante las actuaciones inspectivas se informó al personal inspectivo que estaba atravesando problemas financieros y que ello era de público, conforme se verifica en la página web de la SUNAT, lo cual le imposibilitó realizar los pagos de los beneficios sociales, en concordancia con lo resuelto en la Resolución N° 067-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. En el mismo sentido, invoca la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, indicando que hubo una vulneración al principio de razonabilidad y que la medida inspectiva de requerimiento era irracional y desproporcionada al haberse emitido peses a que se acreditó la crisis económica que atravesaba desde el año 2016.

En cuanto a ello, se puede verificar que el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento estuvo destinado a revertir los incumplimientos que identificó el personal inspectivo, al haberse constatado entre otras cosas que los dos extrabajadores habían sido perjudicados por la falta de declaración y pago de los aportes a la seguridad social en pensiones, y por tanto se ordenó que estas declaraciones y pagos sean subsanados en favor de los extrabajadores afectados.

Al respecto, esta Sala no identifica ningún vicio en la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento emitida por el personal inspectivo, toda vez que no se le pidió subsanar algo imposible de cumplir, sino que, si era pasible de subsanar y estaba dentro de sus facultades reintegrar esos montos dejados de pagar en favor de tales extrabajadores afectados.

Adicionalmente, se observa razonabilidad y proporcionalidad en el plazo otorgado para cumplir dicha medida inspectiva de requerimiento, dado que se trataba de solo dos extrabajadores de quienes debía subsanar el pago de los conceptos que faltaban, sin contar que esta fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 26961-2019-SUNAFIL/ILM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción.

Ahora, en cuanto al aparente estado de crisis económica que le habría impedido cumplir la medida inspectiva de requerimiento, esta Sala, al igual que las instancias previas no identifica dentro del expediente inspectivo y sancionador ningún medio probatorio documental que acredite la situación económica precaria que invoca la impugnante, siendo su único sustento la Resolución N° 067-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala de fecha 05 de julio de 2021. Al respecto, se aprecia que efectivamente en dicha resolución citada se analizó la situación económica precaria de la impugnante, no obstante, este análisis se hizo a partir de la documentación que adjuntó en dicho expediente, a diferencia de este caso donde no presentó nada, sin contar que en dicho caso se trataba de otros periodos analizados ya que la medida inspectiva de requerimiento de ese expediente data del año 2017, a diferencia del presente caso el cual se emitió en el año 2019. Es decir, por el hecho de que el año 2017 haya estado en percances económicos no quiere decir que indefectiblemente ello se haya repetido el año 2019, ello no puede presumirse, sino que debió ser acreditado.

En esa línea de ideas, corresponde citar el criterio vinculante fijado en los fundamentos 33, 34, 35 y 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL publicada en el Diario Oficial el Peruano con fecha 18 de noviembre de 2021, donde se estableció lo siguiente respecto a los principios de razonabilidad y culpabilidad en la imposición de medidas de requerimiento de pago ante la imposibilidad acreditada de cumplir obligaciones económicas:

En el caso concreto, la impugnante no acreditó de forma fehaciente que haya estado atravesando por una situación económica especial al momento de emitida la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de diciembre de 2019, por tanto, se confirma las sanciones impuestas, quedando sin sustento lo alegado en este extremo de su recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.