Costa del Sol S.A — Res. 404-2022

Mediante Orden de Inspección N° 7282-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1817-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales y por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 753-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de agosto de 2020, notificado 18 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1335-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha del 28 de diciembre de 2020, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el informe final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 315-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE42, de fecha 06 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 10,416.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 315-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1628-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 14 de octubre de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 09 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1628- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2125-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la empresa COSTA DEL SOL S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1628-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 10,416.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la empresa COSTA DEL SOL S.A.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG señala lo siguiente:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad de parte, según lo señalado en el numeral IV de la presente resolución, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 2066-2020- SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida10 declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)11 respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

El procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento se inició el 18 de setiembre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 18 de junio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con fecha 16 de abril de 202112, se notificó el Proveído S/N, ampliando el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador por 3 meses.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG el plazo de nueve (09) meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento.(énfasis añadido)

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

En ese sentido, reevaluándose lo sostenido por esta Sala conforme a lo indicado por la DGDNCR en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, se concluye que la restricción funcional inicialmente identificada por este colegiado a la luz de una interpretación literal del TUO de la LPAG debe ser dejada de lado, acudiéndose al sustento que se encuentra debajo de esta posición inicial: la potencial afectación a la imparcialidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecido en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en donde la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]”13.

Este criterio también es recogido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que, si bien el Proveído S/N (que amplía el plazo del procedimiento sancionador) fue notificado de manera previa al vencimiento del plazo14 para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que éste debe ser emitido por un órgano imparcial.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decide sobre su propio plazo.

Consecuentemente, se aprecia que el Proveído S/N, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitido respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso” (énfasis añadido).

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida”.

En ese sentido, el Proveído S/N, emitido por la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, tampoco se encontraría conforme con estos alcances, al contravenir lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG. Debiéndose dejar sin efecto, al vulnerar la normativa expuesta.

En ese sentido, se aprecia que la administración, tal como ha sido señalado en el numeral 6.9 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 18 de junio de 2021, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 de TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 19 de junio de 2021.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 315-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada con fecha 10 de mayo de 2021, cuando el procedimiento administrativo sancionador aún no había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

Por tanto, no corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, como afirma la impugnante, pues el presente procedimiento sancionador no ha incurrido ni de nulidad ni de caducidad. Toda vez que, ha sido atendido dentro de un plazo de siete (07) meses y veintidós (22) días, esto es, no ha superado los nueve meses que tenía la Sub Intendencia de Resolución, como plazo máximo, para resolver. En consecuencia, tampoco se advierte una vulneración a la Directiva Nº 001-2017-SUNAFIL/INII.

Por tales razones, los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

El numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio: “Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.”

La impugnante sostiene que no se puede sancionar dos veces por una misma conducta, conforme a los principios de la potestad sancionadora que puede ejercer la Administración. Por lo que, alega, se vulnera el principio de non bis in idem, al imponérsele una doble sanción, tipificada en una infracción en materia sociolaboral y una, a la labor inspectiva, por un mismo hecho: No acreditar la entrega de boletas de pago de diciembre de 2017, agosto de 2018 a marzo de 2019 y las boletas de pago de las gratificaciones legales y diciembre de 2018, a favor del ex trabajador Gianfranco Arbaiza Hidalgo. Sin embargo, debe señalarse que, las infracciones por las cuales fue sancionada constituyen dos conductas distintas.

En ese sentido, cabe precisar que, el precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva:

En el presente caso la impugnante incurrió en una infracción muy grave a la labor inspectiva al no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de mayo de 2019 y por otro, incurrió en una infracción grave en materia de relaciones laborales, al incumplir con la entrega de las boletas de pago de diciembre de 2017, agosto de 2018 a marzo de 2019 y las boletas de pago de las gratificaciones legales y diciembre de 2018, a favor del ex trabajador Gianfranco Arbaiza Hidalgo.

Por tanto, no se ha vulnerado el principio de non Bis In Ídem, y consecuentemente, tampoco el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, al apreciarse la observancia del derecho al debido proceso de la impugnante, en el decurso del presente procedimiento administrativo.

Por tales razones, los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los

En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos que han sido ya absueltas en la presente resolución.

Entonces, al no presentarse argumentos sólidos que cuestionen los fundamentos expuestos por las instancias inferiores sobre la infracción objeto del recurso de revisión (infracción muy grave a la labor inspectiva), se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 27 de mayo de 2019. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión.