Cosmos Agencia Marítima S.A.C — Res. 538-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1728-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 645-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por superar los límites de las jornadas laborales; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 01 de octubre de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 688-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 20 de diciembre de 2021, notificada el 22 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 079-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 11 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 205-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIRE, de fecha 28 de marzo de 2021, notificada el 04 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 124,784.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 205-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 77-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 10 de mayo de 20222, la Intendencia Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 03 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 77-2022- SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional de Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000300-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 10 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que COSMOS AGENCIA MARÍTIMA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 77-2022-SUNAFIL/IRE- CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 124,784.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por COSMOS AGENCIA MARÍTIMA S.A.C.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante alega una presunta vulneración al derecho de defensa, el cual constituye parte del debido procedimiento9.

Al respecto, se debe señalar que uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, es el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

En cuanto al argumento referido a que el plazo otorgado en la imputación de cargos resulta contrario a lo dispuesto por la LGIT; al respecto debe indicarse que, este argumento expuesto en su recurso de revisión es reiterativo, sin acompañar nuevos elementos de prueba o alegatos distintos a los ya valorados por las instancias previas. En efecto, la Intendencia Regional del Cusco, ha resuelto este extremo, señalando que la impugnante no toma en cuenta la modificación efectuada a la LPAG y al RLGIT, toda vez que, lo dispuesto por el dispositivo invocado fue eficaz hasta el 2016, en la que en el procedimiento sancionador de la inspección de trabajo, solo se encontraba habilitada el traslado del Acta de Infracción; lo cual fue modificado en el 2017, y se estableció la fase instructiva que incluía la Imputación de Cargos y el Informe Final. Por tales razones, esta Sala coincide con lo resuelto por la Resolución de Intendencia Nº 77-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, a folios 68 y 68- vuelta, no verificándose una inaplicación del inciso c) del artículo 45 de la LGIT, en los términos alegados por la recurrente; siendo que el plazo de los cinco días hábiles para presentar los descargos a la imputación de cargos, se encuentra expresamente regulado en el RLGIT, la cual se encuentra vigente.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica que la impugnante luego de ser debidamente notificada del inicio del procedimiento sancionador en su contra con la imputación de cargos11, el 04 de enero de 2022 presentó su escrito de descargos, el cual fue valorado por el órgano instructor en el Informe Final de Instrucción. Asimismo, se verifica, luego de su notificación, nuevamente, el 02 de marzo de 2022, presentó sus descargos a este informe Final; escrito que fue evaluado y valorado por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco en la Resolución de Sub Intendencia Nº 205-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE.

Por tales razones, resulta erróneo la afirmación de la recurrente, cuando señala que se afectó su derecho de defensa, ya que ante dichas instancias, la inspeccionada presentó los descargos que consideró oportuno, los cuales fueron valorados por las instancias previas. Siendo que, no se ha demostrado que la autoridad administrativa le haya impedido u obstaculizado a la inspeccionada a presentar sus descargos y/o medios de prueba, en consecuencia, se debe desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

En ese orden de ideas, corresponde realizar un recuento de los hechos que originaron la infracción imputada a la impugnante. Así tenemos que el acta de infracción, determina que:

El Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2002-TR (en adelante, RTUO de la LJTHST), prescribe que es facultad del empleador fijar jornadas atípicas de trabajo, siempre que resulte necesario de acuerdo con la naturaleza de las labores de la organización, pero ceñida a los límites que establece la ley:

Al respecto, el artículo 2 del Convenio N° 1 de la OIT12, y el artículo 25 de la Constitución Política del Perú13, determinan que la duración de la jornada de trabajo en un régimen de jornada atípica, el promedio de horas trabajadas en el periodo correspondiente, no puede exceder de ocho (08) horas por día y de cuarenta y ocho (48) por semana.

En este punto, cabe precisar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 4635-2004-AA/TC, determina en sus fundamentos 15 y 29, que:

El Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo aprobado por el Decreto Supremo N° 007-2002-TR (en adelante, TUO de la LJTHST), en su artículo 4, sobre las jornadas atípicas de trabajo, reitera el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 85414- Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, referido a que el promedio de horas de trabajo de éste debe mantenerse bajo un máximo de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho (48) horas semanales. Lo que es concordante con la interpretación constitucional del artículo 25 de la Constitución Política del Estado, a través del cual se establece como límite -para aquellas jornadas atípicas- el margen de no más de ocho (8) horas diarias de labores, en un margen de tres (3) semanas, equivalente a ciento cuarenta y cuatro (144) horas de trabajo como máximo, en dicho ciclo.

En ese contexto, mediante la Resolución de Superintendencia N° 149-2021-SUNAFIL, se estableció como un criterio técnico legal por parte del Comité de la SUNAFIL15, lo siguiente:

Esta Sala ya ha emitido pronunciamiento sobre el particular, en la Resolución N° 001-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, la primera que emitió el Tribunal de Fiscalización Laboral desde su instalación, posición que ha sido desarrollada, además en otras resoluciones como la N° 10-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución N° 31-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 139-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 180-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; precisando que nuestro ordenamiento jurídico vigente, como a nivel jurisprudencial, existe una sintonía en determinar que: i) el empleador puede modificar la jornada de trabajo, siempre que resulte necesario de acuerdo con la naturaleza de las labores de la organización; ii) esta facultad no es absoluta, teniendo como límite, tratándose de una jornada laboral atípica, que el promedio de horas trabajadas en el periodo correspondiente, no exceda de ocho (8) horas diarias de labores, en un margen de tres (3) semanas, equivalente a ciento cuarenta y cuatro (144) horas de trabajo como máximo, en dicho ciclo.

Cabe precisar que, para el caso de las jornadas atípicas, el promedio de horas laboradas no puede ser superior a 8 horas diarias ni 48 horas semanales, con independencia de que el periodo de tiempo que se aplique para calcular dicho promedio sea de 3 semanas o menos y este periodo prevalecerá sobre cualquier norma interna o internacional que imponga una jornada semanal mayor, por el carácter protector a la jornada de trabajo y el derecho de descanso de las personas, lo cual no constituye un baladí, sino que esta posición se sustenta en una protección de índole constitucional y convencional. Por tales razones, deben desestimarse los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

En ese sentido, conforme lo resuelto por el acta de infracción en sus numerales 4.13 al 4.15, acogida por las instancias de mérito, que han determinado que la jornada atípica implementada por la recurrente, de 20x10, en un horario de 10h 15 m, supera el promedio máximo tolerable, conforme la jurisprudencia constitucional reseñada, precedentemente16, ya que resulta en un total de 205 horas, cuando el máximo asciende a 144 horas.

En consecuencia, al no respetar la jornada máxima legal establecida, para casos como el presente, la impugnante incurrió en la conducta tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que sanciona, entre otros, el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo.

Por tales razones, no se identifica una inaplicación o vulneración del principio de tipicidad, como lo alega la impugnante, sino que, por el contrario, se observa la correcta aplicación de la normativa vigente por parte de la Intendencia Regional de Cusco y las instancias previas, al momento de subsumir la conducta en la que incurrió la impugnante y determinar la multa correspondiente. Por ende, los argumentos dirigidos sobre este extremo deben ser desestimados.

El principio de culpabilidad, en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG, refiere que: “la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.”

Es preciso traer a colación lo señalado por Morón Urbina, respecto de la culpabilidad de la persona jurídica, quien refiere sobre la solución de particularizar la culpabilidad de las personas jurídicas que ésta se orienta “a partir de la capacidad con las que cuentan estos entes para poder incurrir en infracciones y, por ende, responder por las sanciones. Así, las personas jurídicas responderán por su capacidad de cometer infracciones partiendo de la culpabilidad por defectos de organización. Aquí, la falta de cuidado se evidencia por no haber tomado las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades de conformidad con la normativa, las que hubiesen evitado la producción de infracciones. Al no adoptarlas, nos encontramos en el supuesto de déficit organizacional que acarrea la comisión de la infracción y, por ende, la imposición de una sanción. Es así que se puede hablar de culpabilidad de las personas jurídicas”17 (énfasis añadido).

En ese sentido, en el presente caso, la investigación efectuada por la inspección del trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante. Conforme con la perspectiva teórica mencionada en el párrafo precedente, la responsabilidad subjetiva de la persona jurídica implica determinar las acciones exigibles y las respuestas desplegadas en cumplimiento del deber de prevención. Así, ha quedado establecido que la impugnante no tomó las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades; toda vez que se verificó defectos en el ordenamiento sociolaboral, incurriendo la inspeccionada en una infracción administrativa tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Ahora bien, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo)18, existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”19:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que la autoridad inspectiva el 01 de octubre de 2021, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual le requirieron en el plazo de cinco (05) días hábiles que la inspeccionada cumpla las siguientes acciones:

Sin embargo, desde un análisis de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, se verifica que no satisface tal análisis, pues resulta contradictorio que la inspección de trabajo espere que el administrado desde el 01 al 08 de octubre de 2021 registre la asistencia de ingreso y salida de sus trabajadores en una jornada con los parámetros legales exigidos, si la medida inspectiva tiene por fecha 01 de octubre de 2021, además se le está otorgando un plazo de cinco días hábiles para su cumplimiento, el cual empieza a computarse a partir de su notificación.

Por tales razones, la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; debe dejarse sin efecto.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.