Correos del Perú S.A — Res. 185-2023

Mediante Orden de Inspección N° 590-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 165-2019 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por el incumplimiento al deber de declarar sobre la información solicitada en las comparecencias del 24 y 28 de junio de 2019, afectando a una trabajadora.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 369-2019-SUNAFIL/SIAI-AQP2, de fecha 09 de agosto de 2021, notificada el 11 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 244-2019-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 26 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648-2021-SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, de fecha 10 de noviembre de 2021, notificada el 12 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,234.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 03 de diciembre del 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración3 en contra la Resolución de Sub Intendencia N° 648-2021-SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 18 de marzo de 20224, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 11 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 97-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 305-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 25 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORREOS DEL PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 3,234.00 por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORREOS DEL PERU S.A.

Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que con fecha 14 de octubre de 2019, se procedió a notificar al Sujeto inspeccionado la Imputación de cargos N° 369- 2019-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 11 de octubre de 2019, y el Acta de Infracción N° 165- 2019.

Asimismo, mediante Memorándum N° 001058-2021-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 23 de julio 2021, se plantea causal de abstención en el presente expediente sancionador en vista que el inspector de trabajo quien emitió el Acta de infracción durante la fase instructiva ahora se desempeña como Sub Intendente de Actuación inspectiva de la Intendencia Regional de Arequipa. En ese sentido, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 99 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, aprobado por Decreto supremo N° 004-2019-IUS, indica que a fin de continuar con las acciones y valoración de los actuados que correspondan, solicita se atienda la abstención planteada y se designe a la autoridad encargada para emitir el pronunciamiento que se amerite.

Del mismo modo, mediante Memorándum N° 464-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 26 de julio de 2021, la Intendencia Regional de Arequipa acepta la abstención solicitada y designa al Sub Intendente Administrativo, como la autoridad encargada de emitir pronunciamiento en la fase instructora en el presente expediente sancionador.

Posteriormente, mediante proveído N° 1012-2021-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 03 de agosto de 2021, emitido por la Autoridad instructora de la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia Regional de Arequipa, se deja sin efecto la notificación de la imputación de cargos N° 369-2019-SUNAFIL/SIAI-AQP, realizada en fecha 14 de octubre de 2019.

Ahora bien, en el referido documento se señala que de la revisión de la imputación de cargos y la cédula de notificación se advierte que es suscrita por el Dr. Rubén Patricio Vásquez Calderón, como autoridad instructora. Aunado a ello, precisa el mismo documento, de la verificación del expediente inspectivo como sancionador, se identifica que no se tiene resolución o documento alguno mediante el cual se designe y/u otorgue las facultades correspondientes al referido funcionario para tal fin. Por tal motivo, señala el citado Proveído, con el objetivo que durante el procedimiento administrativo sancionador no se produzcan vicios en su tramitación, y de conformidad con lo estipulado en el sub numeral 1.3 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se resuelve “Dejar sin efecto la notificación de la imputación de cargos N° 369-2020- SUNAFIL/SIAI-AQP, realizada en fecha 11 de octubre de 2019.”

Adicionalmente, se dispone que “se proceda a la notificación vía casilla electrónica a la empresa CORREOS DEL PERU S.A., de la Imputación de cargos 369-2019-SUNAFIL/SIAI- AQP, la cual deberá ser suscrita por funcionario debidamente designado, debiendo, asimismo, acompañarse el Acta de infracción N° 165-2019(…)”.

Sobre el particular, debe precisarse que el Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27444 disponiendo que: “Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley” (énfasis añadido).

Consecuentemente, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.

Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de inspección del trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.

Por ello, a criterio de este Tribunal, toda actuación de la administración pública — indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG).

En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional,

Al respecto, el numeral 1.2 del Art. IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, establece que, los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. Asimismo, la institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo y la regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

Sobre el particular, se evidencian los siguientes vicios en el llamado “Proveído” que sustentó la decisión de “dejar sin efecto” la notificación de la imputación de cargos: (i) existen vicios en la motivación, dado que no se explicita la razón por la cual se decide “dejar sin efecto” la citada imputación; (ii) no se evidencia la competencia que tiene el órgano o unidad orgánica para declarar que “se deje sin efecto” lo decidido por otra instancia dentro del procedimiento sancionador; (iii) no se identifica la norma que identifica la finalidad pública que persigue el citado “Proveído”; y, (iv) pareciera, lo cual es señalado por el administrado, que la finalidad perseguida por el acto no sería una de interés público -al no sustentarse ninguna de forma suficiente- sino sería incrementar el plazo de tramitación el procedimiento administrativo.

Consecuentemente, en el presente caso se evidencia que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material y temporal que ostentaba para decidir sobre el asunto. De esta forma, la instancia pertinente podía tomar la decisión de declarar la nulidad, por ejemplo, de las actuaciones realizadas hasta dicho momento o apreciar una situación distinta que disponga iniciar nuevamente el procedimiento respectivo, en relación a la imputación de cargos N° 369- 2019-SUNAFIL/SIAI-AQP, realizada en fecha 11 de octubre de 2019.

Conforme a lo anterior, esta situación vulnera el debido procedimiento, el cual resulta una garantía del impugnante frente a la Administración Pública, especialmente en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, lo cual debió haber sido analizado y advertido por la Intendencia respectiva.

Al respecto, con relación a la valoración que pudo realizar la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador, cabe precisar lo señalado en el punto 6.4.2.4, literal n) de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – “DIRECTIVA QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO” (Versión 1), aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL (en adelante, la Directiva): “A la autoridad sancionadora de segunda instancia le corresponden las siguientes funciones específicas:” (…) d) Declarar la nulidad de oficio o a instancia de parte, de advertir la existencia de alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG.”

En ese sentido, esta Sala estima pertinente declarar la nulidad la Resolución de Intendencia N°97-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por omitir el análisis correspondiente sobre el proveído N° 1012-2021-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 03 de agosto de 2021, emitido por la Autoridad instructora de la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia Regional de Arequipa, que dejó sin efecto la notificación de la imputación de cargos N° 369-2019-SUNAFIL/SIAI-AQP, realizada en fecha 11 de octubre de 2019, puesto, que no cumplió con evaluar si durante la tramitación del procedimiento inspectivo y sancionador respectivo se incurrió en alguna causal de nulidad establecida en el TUO de la LPAG, conforme a sus facultades.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar tal extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante