Corporación RYH Sociedad Anónima Cerrada — Res. 777-2026

Mediante Orden de Inspección N° 1314-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 735-2022-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 500-2023-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, notificada el 24 de julio de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT). Alexandra FAU 20555195444 soft 21:00:00-0500

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 684-2023-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIFN, notificado el 21 de diciembre de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cusco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019-2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, notificada el 17 de enero de 2024, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 26 de enero de 2024, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019-2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 088-2024-SUNAFIL/IRE CUS, notificada el 08 de marzo de 2024, se declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta en los extremos referidos a las dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.19 y 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y a una (01) infracción muy grave a labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la sanción impuesta en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Con escrito de fecha 31 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 088-2024-SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 08 de abril de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento

El artículo 206° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACION RYH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 088-2024-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.6 y 25.19 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; esto es, el 11 de marzo de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACION RYH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.

La impugnante alega que, si contaban con un registro de control de asistencia, pero este fue robado a su supervisora, quien se encontraba en un estado puerperal; siendo que la pérdida del registro constituye un caso fortuito o de fuerza mayor debidamente probado con la denuncia, correspondiendo la aplicación de un eximente o atenuante de responsabilidad conforme al artículo 236-Aº de la Ley 27444, toda vez que la situación no se pudo prever ni evitar y que impidió que se presente el control de asistencia, argumento que ignora y no rebate la resolución impugnada; asimismo, señala adjuntar precedente vinculante de SUSALUD, entidad de igual jerarquía que la SUNAFIL, que brinda alcances sobre el caso fortuito o fuerza mayor.

Sobre el particular, el Decreto Supremo N° 004-2006-TR, Disposiciones sobre el Registro de Control de Asistencia y de Salida en el régimen laboral de la actividad privada, en su artículo 1 referente al ámbito, precisa que “todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas”.

Asimismo, la exposición de motivos del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, hace referencia a la obligación de llevar registros al tiempo de trabajo, reconocido en el literal c) del artículo 8 del Convenio N° 01 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), responde a la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo de la jornada máxima de trabajo a través del registro de las horas laborales, “uniformizando el control de tiempo de trabajo, darle seguridad jurídica a los trabajadores, y garantizar el cumplimiento de la jornada máxima de trabajo”, así como el “Establecer presunciones para una mejor fiscalización del trabajo en sobretiempo y un cumplimiento más efectivo de los derechos y obligaciones que se generan con ocasión de su prestación”, entre otra.

Por su parte, en el artículo 3 del mismo dispositivo legal se establece que “el control de asistencia puede ser llevado en soporte físico o digital, adoptándose medidas de seguridad que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En el lugar del centro de trabajo donde se establezca el control de asistencia debe exhibirse a todos los trabajadores, de manera permanente, el horario de trabajo vigente, la duración del tiempo de refrigerio, y los tiempos de tolerancia, de ser el caso”.

La finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Para tales efectos, dicho registro debe contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro Único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; Las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo”.

En el caso en particular, se atribuye a la impugnante el hecho no contar con Registro de Control de Asistencia en el período del 16 de marzo de 2020 al 30 de marzo de 2021, conducta infractora que vulnera el artículo 1 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 010-2008-TR.

De acuerdo al numeral 4.4 de la sección de hechos constatados del Acta de Infracción se advierte que el inspector comisionado requirió al sujeto inspeccionado el registro de asistencia de la denunciante de toda su relación laboral en fechas 06 de setiembre de 2022 y 14 de setiembre de 2022; informándose en respuesta a ello, la existencia de una denuncia policial por lo hechos ocurridos el 13 de setiembre de 2022; denuncia que ha sido verificada por esta Sala advirtiéndose que la víctima (según el recurso de revisión, supervisora de la impugnante) ante la instancia policial refiere la sustracción de sus pertenencias, precisando entre ellas, las asistencias de los trabajadores de la empresa CORPORACION RYH SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, desde el año 2017 hasta el 13 de setiembre de 2022, de manera virtual y en archivo físico.

Del contenido de la denuncia, se infiere que habría existido un registro de control de asistencia desde el año 2017 al 2022; sin embargo, debe tenerse en cuenta, que ante el requerimiento de registro de control de asistencia, el inspeccionado presenta los documentos de fecha 27 de setiembre de 2022 y 13 de octubre de 2022, en los que se refiere que, durante el período comprendido entre el 16 de marzo de 2020 al 30 de marzo de 2021, no contaba con un registro de control de asistencia propio en cumplimiento del protocolo sanitario llevado a cabo por la usuaria del servicio, habiéndose tomado como medida para evitar el contagio por Covid-19, omitir el uso del lector de huellas que se había habilitado; y si bien, existió un control de asistencia este fue realizado por la empresa de seguridad de ese entonces mediante sistema visual; el inspeccionado únicamente consultaba periódicamente si los puestos se encontraban cubiertos; no contando con dicho registro ya que era un control interno de la empresa de seguridad.

Ahora bien, en el recurso impugnatorio se plantea que la pérdida del registro de control de asistencia constituye un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente acreditado por la denuncia, correspondiendo la aplicación de un eximente o atenuante de responsabilidad; cabe precisar que, si bien el período del 16 de marzo de 2020 al 30 de marzo de 2021 (por el cual se configura la infracción), se encuentra inmerso dentro del período 2017 al 13 de setiembre de 2022, cuyo registro de control habría sido objeto de sustracción conforme a la denuncia obrante en autos; es el propio inspeccionado quien durante las actuaciones inspectivas reconoce de manera expresa, no haber contado con un registro de control de asistencia propio; en dicho sentido, atendiendo que constituye una obligación legal que todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada, cuente con un registro de control de asistencia; es que el inspector

En ese orden de ideas, si bien la sustracción del registro de control de asistencia por el período 2017 al 2022 constituyó una situación que no pudo ser prevista ni evitada por el inspeccionado, se precisa que la propuesta de infracción fue emitida en base al análisis en conjunto de todos los medios de prueba y argumentos obtenidas de las actuaciones inspectivas; en el presente caso, atendiendo a que los descargos realizados ante la autoridad inspectiva corresponden a la realidad de los hechos8, se determina la conducta infractora únicamente respecto al período donde existió certeza de la falta de registro de control de asistencia; esto es, del 16 de marzo de 2020 al 30 de marzo de 2021; y, valorándose la denuncia sobre sustracción del control de asistencia, no se emite pronunciamiento respecto al resto del período materia de fiscalización9; en consecuencia, esta Sala advierte que los argumentos planteados respecto a la existencia de una causal eximente de responsabilidad10 por encontrarnos ante un caso fortuito o de fuerza mayor, así como la referencia del precedente vinculante de SUSALUD no resultan amparables.

Asimismo, la impugnante pudo haber adoptado las medidas de prevención señaladas en la resolución Ministerial N.º 1275-2021-MINSA11 que aprueba los lineamientos para la vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición al SARS-CoV2, para garantizar el registro de control de asistencia; por lo que los argumentos vertidos sobre la inexistencia de una guía operativa para la gestión de recursos humanos durante la pandemia, carecen de sustento.

El tipo legal del artículo 25.19 del artículo 25 del RLGIT, vigente en el presente procedimiento, establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en no contar con el registro de control de asistencia, es decir, el no haber implementado uno, o no se haya velado por su eficacia o se haya impedido y/o sustituido al trabajador en la marcación. Por lo que, de acuerdo a los hechos verificados, se advierte que la impugnante no adoptó las acciones necesarias para garantizar el registro de entrada y salida de sus trabajadores por el período del 16 de marzo de 2020 al 30 de marzo de 2021, configurándose el tipo infractor. Por tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

El inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.6. de los hechos constatados del Acta de Infracción que, la empresa reconoce la existencia de horas extras a favor de la denunciante; conforme ha sido detallado en el presente cuadro:

Asimismo, el comisionado dejó constancia que, si bien de la verificación de las boletas de pago presentadas debidamente suscritas por la trabajadora, se advierte la consignación del número de horas extras laboradas por mes en una celda superior derecha; sin embargo, no se visualiza el pago de las mismas, en la columna de ingresos de dichas boletas; asimismo, al haberse requerido al sujeto inspeccionado que cumpla con acreditar el pago de las horas extras reconocidas, mediante documento de fecha 19 de setiembre de 2022, ha señalado su cancelación en el rubro domingos y feriados de las boletas de pago, argumento que también ha precisado en la comparecencia de fecha 10 de octubre de 2022, y se alega ante esta instancia.

Así tenemos que, en concordancia con el desarrollo de los fundamentos 13 y siguientes de la sentencia recaída en el expediente N° 4635-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional ha dispuesto que los alcances referidos a la jornada de trabajo, el horario y el trabajo en sobretiempo deben entenderse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del Convenio N° 1 de la OIT12, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú13, los precedentes vinculantes que sobre el particular emita el Tribunal Constitucional y la norma especial sobre la materia.

Según el fundamento 15 de la sentencia citada, “las jornadas de trabajo de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho semanales son prescritas como máximas en cuanto a su duración”.

Cabe precisar que el artículo 9 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 854, Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo señala que: “El trabajo en sobretiempo es voluntario, tanto en su otorgamiento como en su prestación. Nadie puede ser obligado a trabajar horas extras, salvo en los casos justificados en que la labor resulte indispensable a consecuencia de un hecho fortuito o fuerza mayor que ponga en peligro inminente a las personas o los bienes del centro de trabajo o la continuidad de la actividad productiva. (…) La autoridad administrativa de trabajo dispondrá la realización de inspecciones en forma permanente con el objeto de velar por el estricto cumplimiento del pago de las horas extras laboradas. No obstante, en caso de acreditarse una prestación de servicios en calidad de sobretiempo aun cuando no hubiera disposición expresa del empleador, se entenderá que ésta ha sido otorgada tácitamente, por lo que procede el pago de la remuneración correspondiente por el sobretiempo trabajado” (énfasis añadido).

Asimismo, el primer párrafo del artículo 22 del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 008- 2002-TR, señala que: “En el caso del último párrafo del Artículo 9 de la Ley, la prestación de servicios en sobretiempo que no cuente con disposición expresa del empleador se entenderá prestada con su autorización tácita y en forma voluntaria por el trabajador” (énfasis añadido).

Debemos indicar que el artículo 10 de la citada norma, prescribe que “el tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal se considera sobretiempo y se abona con un recargo a convenir, que para las dos primeras horas no podrá ser inferior al veinticinco por ciento (25%) por hora calculado sobre la remuneración percibida por el trabajador en función del valor hora correspondiente y treinta y cinco por ciento (35%) para las horas restantes”.

En dicho sentido, bastará que el inspector corrobore la existencia de tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal para que la misma sea considerada como en sobretiempo y se requiera que se abone, con un recargo, conforme lo establece la norma de la materia.

Sobre el particular, de la revisión del expediente de inspección se corrobora que la impugnante no ha cumplido con sustentar el pago por este concepto remunerativo, en ese sentido, el inspector comisionado determina una inobservancia de normativa en relaciones laborales consistente en “el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el trabajo en sobretiempo (pago de horas extras)”, conducta que es calificada como una infracción muy grave en materia de relaciones laborales regulada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Bajo dicho marco, resulta pertinente examinar con detenimiento el contenido de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y de la infracción grave en la misma materia, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, a fin de delimitar sus alcances, a fin de evitar que se subsuman de manera indistinta supuestos que tutelan bienes jurídicos diferentes.

El numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT establece como infracción muy grave: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general”. Este supuesto sancionador se orienta a garantizar el goce efectivo de las regulaciones vinculadas al tiempo de trabajo y de descanso, es decir, busca asegurar que los trabajadores hagan uso de su horario de refrigerio, licencias, permisos, jornadas reducidas, vacaciones o derechos similares que les reconoce el ordenamiento aplicable, sin que el empleador restrinja, omita o desconozca tales derechos (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT tipifica como infracción grave: “No pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley”. En este caso, el bien jurídico protegido no es el goce del tiempo, sino el cumplimiento patrimonial de las obligaciones económicas derivadas de la relación laboral, esto es, que el trabajador perciba de manera íntegra, completa y oportuna la remuneración y los beneficios que le corresponden (énfasis añadido).

Siendo así, la lectura sistemática de ambos numerales permite concluir que regulan dimensiones distintas del bien jurídico protegido, es decir, supuestos autónomos. En efecto, mientras el numeral 25.6 protege el uso y disfrute del tiempo de trabajo y descansos como derechos laborales del trabajador, el numeral 24.4 garantiza la percepción de la remuneración y de los beneficios laborales como contraprestación económica. La indebida confusión de ambos supuestos conllevaría a vulnerar el principio de tipicidad14, pues implicaría sancionar hechos bajo un tipo distinto al que corresponde por su naturaleza.

En consecuencia, la correcta subsunción de las conductas imputadas debe seguir un test secuencial: primero, identificar si lo cuestionado recae en el reconocimiento de las horas (en cuyo caso corresponde el numeral 25.6); o si recae en el pago de éstas (en cuyo caso corresponde el numeral 24.4). Segundo, verificar que los elementos esenciales de cada tipo se encuentren acreditados mediante prueba idónea.

De los actuados, se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión de su pago, con la omisión de su reconocimiento, lo cual advierte esta Sala que resulta erróneo, al tratarse de dos conductas infractoras distintas. De esta forma, el pago por horas extras presupone el incumplimiento de su percepción económica, habiéndose constatado su reconocimiento; mientras que el segundo de ellos está relacionado con la falta de reconocimiento de las horas en sobretiempo; supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por el inspector comisionado, conforme se advierte de los actuados.

En ese orden de ideas, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción, sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

Al respecto, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En dicho contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del Código Procesal Constitucional15. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de los actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material16.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo (énfasis añadido).

Conforme se ha detallado, la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019-2024- SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, no ha efectuado una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la Inspeccionada.

Sobre el particular, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, y valorando los medios probatorios presentados y actuados; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente y la falta de motivación interna

Corresponde precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el procedimiento administrativo sancionador. La actuación de la Sub Intendencia de Sanción, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar el pago de horas extras de la ex trabajadora afectada, es decir, se le imputa a la Inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago del concepto.

En dicho sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor, tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado17 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas, y reseñadas líneas arriba.

Bajo dicho contexto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019-2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 088-2024-SUNAFIL/IRE CUS, incurre en vicio de nulidad en el extremo de la tipificación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y se encuentra dentro del

Consecuentemente, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo18 en la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019- 2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, genera su nulidad parcial, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG19.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad20. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019- 2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, en el extremo referido a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y los numerales 13.1 y 13.221 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Es preciso señalar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo22.

Por tanto, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019-2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, y de la Resolución de Intendencia N° 088-2024- SUNAFIL/IRE CUS, no vinculados a la causal de nulidad parcial antes señalada. En consecuencia, conforme a lo expuesto precedentemente, se confirma la sanción a la impugnante por la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, y la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, no siendo alcanzada por la nulidad parcial declarada, manteniéndose los extremos de dichos actos u actuaciones vinculadas a la misma, inalterables, en virtud a que se ha determinado plenamente la responsabilidad de la impugnante, analizado hasta este extremo.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia de Sanción respectiva, a efectos de que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 019- 2024-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, notificada el 17 de enero de 2024, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por lo que dicho extremo de la resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación, respecto al extremo señalado (énfasis añadido). 6.57. Asimismo, deberá remitirse la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos de que —de ser el caso— procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas destinadas al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su debida justificación ante el inspector que haya formulado el requerimiento. En concordancia, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT dispone que dichas medidas deben adoptarse dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del mismo artículo.

Asimismo, el artículo 14 de la LGIT, señala que:

En esa línea, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (PAS).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 20 de octubre de 2022, ordenó al recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando que cumpliera con las siguientes acciones:

Sin embargo, pese a encontrarse debidamente notificado, el Sujeto inspeccionado no cumplió con acreditar lo requerido en la medida inspectiva de requerimiento, presentado un documento donde precisa el cumplimiento del pago de horas extras bajo el concepto “ trabajo en feriado/descanso” que es el giro de acuerdo a las indicaciones de la empresa usuaria; sin embargo, lo señalado resulta contrario a lo determinado por el inspector comisionado durante las actuaciones inspectivas; conforme se deja constancia en los numerales 4.5. y 4.7. de los hechos constatados del Acta de Infracción; configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Es oportuno señalar que, el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento dispuso:

Del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, advirtiéndose, además, que el plazo otorgado de tres (03) días hábiles resulta razonable para dicho fin.

Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1314-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

La impugnante sostiene que bajo otro nombre se está aplicando multa por no asistir a la comparecencia programada, lo que colapsa con el principio de non bis in ídem; asimismo, refiere la aplicación de doble multa por el mismo hecho respecto a las infracciones por el incumplimiento de pago de horas extras y la medida inspectiva de requerimiento, señalando la existencia de la identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Al respecto, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 013-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de noviembre de 2022, la cual señala lo siguiente:

En ese entendido, resulta indispensable precisar que en la realización de la actuaciones inspectivas el comisionado determinó la existencia de infracciones muy graves a la labor

De lo señalado, ésta Sala ha podido verificar que nos encontramos ante dos infracciones infracciones distintas, que si bien en cuanto a la identidad subjetiva ambas pretensiones se encuentran dirigidas contra el mismo administrado, respecto a la identidad de hecho u objetiva se advierte que las conductas son diferentes, en tanto una se encuentra referida a la inasistencia a la comparecencia programada y la otra al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conductas que fueron realizadas en fechas distintas; asimismo, en cuanto a la identidad de fundamento, aunque ambas conductas constituyen un incumplimiento a la labor inspectiva, se encuentran reguladas en distintos tipos infractores, habiendo generado obligaciones y exigencias autónomas que fueron desacatadas por el sujeto inspeccionado. Así, al poseer una identidad objetiva diferenciada, el reproche administrativo correspondiente debe ser particular e independiente.

En consecuencia, no se configura la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico exigida para la aplicación del principio non bis in ídem, al no tratarse de una doble persecución sancionadora por los mismos hechos, sino de reproches administrativos autónomos derivados de conductas infractoras distintas; máxime si se toma en cuenta que, la Intendencia Regional del Cusco a través de la resolución impugnada deja sin efecto la infracción muy grave a la labor inspectiva, regulada en el numeral 46.10 del artículo 46°, por los fundamentos allí expuestos; por lo que no se advierte vulneración alguna en este extremo.

Ahora bien, sobre la doble sanción alegada por la impugnante, respecto a las infracciones reguladas en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; cabe precisar que, en relación al fundamento de la infracción referida a la medida inspectiva de requerimiento, conforme el numeral 5.3 del artículo 5° del LGIT23, las medidas de requerimiento obligan al sujeto inspeccionado a adoptar -

En ese sentido, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.

Siendo así, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutelan las medidas de requerimiento, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, en el primer caso, se garantiza exclusivamente la eficacia de la inspección dentro del marco de promoción de las obligaciones laborales. En cambio, en cuanto la infracción en materia de relaciones laborales, esta se encuentra relacionada al incumplimiento de pago de horas extras, cuya consumación resulta independiente del plano de la actividad inspectiva.

Al respecto, es oportuno señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, se reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Bajo dicho contexto, es pertinente mencionar que el incumplimiento al mandato del requerimiento se encuentra calificado como conducta susceptible de reproche, puesto que afecta el desarrollo de las actuaciones de la autoridad inspectiva encaminada a salvaguardar dentro de un plazo determinado los bienes jurídicos que componen el ordenamiento sociolaboral.

Asimismo, en vista que la eficacia de la medida inspectiva de requerimiento persigue un fin distinto al fundamento que protege al trabajador sobre el no pago de horas extras, esta Sala no advierte la imposición de una doble sanción por los mismos hechos, conforme alega la impugnante, toda vez que, nos encontramos ante dos infracciones totalmente distintas e independientes; correspondiendo denegar los argumentos vertidos por la impugnante en este extremo.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.