| Resolución N° | 0683-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1057-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Corporación Peruana de Restaurantes S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 252-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 21 de julio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1057-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, en los extremos referentes a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230719MLA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 17194-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2976-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otros de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva; en mérito al OP. FISC SST 24-7 AGOSTO 2019 ILM – RESTAURANTES DELIVERY II.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2126-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de noviembre de 2020, notificada el 16 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en planilla); Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad y aviso y señales de seguridad); Prevención y protección de riesgos contra incendios (Sub materia: Orden y limpieza, procedimiento contra incendios y explosiones, incluye todas). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 230-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de febrero de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 769-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 26 de agosto de 2021, notificada el 31 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 43,470.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las obligaciones relativas a la entrega de los equipos de protección personal, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el 26/08/2019 a las 12:00 horas; tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 28,350.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 07 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 769-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. Respecto a la infracción por no entregar equipos de protección personal, la inspeccionada reconoce la infracción, habiendo cumplido con subsanarla otorgando los EPP al trabajador Paul Bendezú Cucho, conforme se puede verificar del registro de equipos de protección personal adjunto al presente escrito y que obra en autos, en dicho registro se acredita la entrega de casco y casaca ambos requeridos al ser necesarios para el riesgo específico, de acuerdo con e! artículo 105 del Reglamento Nacional de Tránsito aprobado por el Decreto Supremo N® 016-2009-MTC, dicho reglamento hace referencia a la obligación de los conductores de usar una chaqueta con material retro reflexivo y cascos de seguridad, equipos de protección personal con los que la inspeccionada ha cumplido a cabalidad, por lo que, requerir más, EPP de los que la norma especial para el riesgo específico señala, resultaría abiertamente una vulneración al principio de legalidad y tipicidad conforme se pretende en el considerando 10 de la resolución apelada, asimismo, las siguientes personas ya no pertenecen a la empresa inspeccionada: Chalmers Mozombite Shapiama, Edgar Villanueva Capcha, Samir Ángel Vargas Liñán y Leónides Choquehuanca Vásquez, habiendo cumplido con subsanar la infracción respecto al trabajador que si se encuentra laborando actualmente, por ello, solicitan la reducción de la multa en un 30% de acuerdo al artículo 40 de la LGIT.
ii. Sobre la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, la inspeccionada señala que se incurre en una grave afectación al principio de no bis in ídem, toda vez, que se propone una multa por el mismo concepto dos veces, primero por supuestamente no haber acreditado la entrega de equipos de protección y luego por no cumplir la medida de inspectiva de requerimiento consistente en acreditar la entrega de equipos de protección, sobre todo si, el artículo 3 de la LGIT y el artículo 4 del RLGIT, señala que la finalidad de la inspección es brindar orientación y asistencia técnica a fin de lograr el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y no de imponer sanciones económicas, debiendo de ser desestimada la multa propuesta, debido al devenir ilegal e inconstitucional del artículo 46.7, que contraviene el ordenamiento jurídico debiéndose declarar nula la resolución apelada. iii. Sobre la inasistencia a la comparecencia de fecha 26 de agosto de 2019, la inspeccionada sostiene que se llevó a cabo en las instalaciones de la SUNAFIL, tal y como consta en la constancia de fecha 26 de agosto de 2019, donde participó el señor Germán Sánchez, debiéndose tomar en cuenta que la inspeccionada presentó toda la información requerida al inspector, tal y como se detalla en el numeral 4.4 del Acta de Infracción. Por lo que, al haberse cumplido con subsanar la infracción impuesta antes del presente procedimiento sancionador, corresponde el descuento ascendente al 90%, de acuerdo con el artículo 17, inciso 3 del RLGIT, correspondiendo aplicar una reducción de la multa ante la inasistencia de la comparecencia siempre que se haya subsanado las infracciones advertidas como en el presente caso, teniendo en cuenta el artículo 46.6 del RLGIT.
Mediante Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Si bien exhibe los documentos titulados registro de entrega de uniforme de trabajo y EPP que obran a fojas 90,94,106,107 y 112 del expediente inspectivo, no obstante, no se acreditó la entrega de los EPP de acuerdo a la labor realizada por el personal repartidor, servicio móvil de comidas- Delivery, afectando así a sus trabajadores, e incurriendo en infracción administrativa que amerita sanción. ii. Advierte este Despacho, de la documentación presentada por la inspeccionada, que ésta no hizo entrega al menos de los equipos esenciales que precisamente la inspeccionada indica, tales como el casco protector autorizado y los lentes protectores, pues en el documento apenas se señala que con fecha 10 de octubre de 2019 se entregó un "casco", sin indicar si este casco supuestamente autorizado, tenía protector cortaviento o no, a fin de verificarse la protección facial y ocular del citado trabajador al momento
2 Notificada a la impugnante el 07 de febrero de 2022, véase folio 80 del expediente sancionador.
de ejecutar sus labores asignadas, ya que se verificó que no se le hizo entrega de lentes protectores, ni ningún otro elemento de seguridad como coderas o rodilleras, no presentando algún otro documento adicional a fin de acreditar el cumplimiento de su obligación de proteger a su trabajador de acuerdo a su tipo de trabajo y riesgos específicos presentes en el desempeño de sus funciones, siendo la de "repartidor, servicio móvil de comidas - delivery". Por lo que, lo esgrimido por la inspeccionada no desvirtúa lo decidido por la autoridad de primera instancia, no correspondiendo la aplicación de la reducción contenida en el artículo 40 de la LGIT, al no haber cumplido con subsanar la infracción advertida. iii. Sobre los extrabajadores Edgar Villanueva Capcha, Samir Ángel Vargas Uñan y Leónides Choquehuanca Vásquez, que también son considerados trabajadores afectados en el presente procedimiento sancionador, este Despacho comparte lo resuelto por la autoridad de primera instancia, en el sentido que, si bien conforme se verifica de las constancias de baja de los mencionados trabajadores, que en la actualidad ya no mantienen vínculo laboral con la inspeccionada, al momento de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento (26 de agosto de 2019), sí existía vínculo laboral, siendo exigible el cumplimiento de la referida medida, y debiendo hacer entrega de los EPP a los citados trabajadores, no obstante, la inspeccionada no cumplió con lo requerido, correspondiendo sancionar también por los tres citados trabajadores; por lo que, lo esgrimido por la inspeccionada no desvirtúa lo decidido por la autoridad de primera instancia. iv. No ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez, que los hechos y fundamentos constitutivos en infracción atribuidos a la inspeccionada son distintos. v. De la revisión de los actuados en la etapa inspectiva, se aprecia que en la visita inspectiva de fecha 16 de agosto de 2019, el inspector comisionado notificó válidamente a la inspeccionada el requerimiento de comparecencia programado para el día 26 de agosto de 2019 a las 12:00 horas, siendo entregado dicho documento a la señora Jessica Charo Méndez Huaytahulllca, en calidad de encargada de la inspeccionada; sin embargo, tal como se señala en el numeral 4.2 de los hechos constatados del Acta de Infracción, la inspeccionada no acudió a dicha comparecencia, a pesar de haber esperado el inspector actuante hasta las 12:30 horas; por tal motivo, incurrió en infracción muy grave a la labor inspectiva pasible de multa, prevista en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo ha establecido la autoridad de primera instancia en la resolución apelada. vi. En el presente caso, conforme a lo expuesto en los considerandos 3.2 a 3.5 de la presente resolución, ha quedado verificado que la inspeccionada no cumplió con subsanar la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, y por tal motivo, al no cumplirse con las condiciones mencionadas en el párrafo anterior, no resulta aplicable la reducción del 90% respecto de la infracción contenida en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, no correspondiendo la aplicación de ningún beneficio en el caso que nos convoca.
Con fecha 24 de febrero de 2022, la impugnante presentó, ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 252-2022- SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001859-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 43,470.00 por la comisión de, entre otra, dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, el 08 de febrero de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 24 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Inaplicación del artículo 31 de la LGIT Se multa por supuestamente incurrir en la infracción muy grave prevista en el numeral 7 del artículo 46 del RLGIT, consistente en no cumplir la medida de requerimiento. Sin embargo, esa imposición vulnera lo dispuesto por el artículo 31 de LGIT, en mérito al cual las infracciones a la labor inspectiva son graves, no muy graves. De ahí que, evidentemente, el artículo 46.7 del RLGIT con el que se le pretende sancionar, resulta ilegal, pues contraviene lo expresamente señalado por la Ley que pretende reglamentar. ii. Afectación al principio de non bis in ídem por proponer una multa por no cumplir la Medida de Requerimiento El Acta de Infracción pretende imponerles una multa por no cumplir la medida de requerimiento emitida por el inspector de trabajo. Ante lo expuesto, debemos señalar que se incurre en una grave afectación principio de legalidad non bis in ídem, toda vez que nos propone una multa por el mismo concepto dos veces: primero por supuestamente no haber acreditado la entrega de equipos de protección y luego por no cumplir la medida de requerimiento consistente en acreditar la entrega de equipos de protección. iii. Incorrecta aplicación del artículo 38 de la ley 28806 y del artículo 17 inciso 3 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR
Se le imputa la inasistencia a la comparecencia programada el día 26 de agosto de 2019. Es preciso señalar que existe un grave error en la graduación del monto propuesto por el inspector comisionado, dado que el artículo 38 de las LGIT señala que el criterio de número de trabajadores afectados se aplica solo para tres (3) tipos de infracciones, las referidas a relaciones laborales, seguridad y salud en el trabajo y las vinculadas a seguridad social La norma no hace referencia a las infracciones a la labor inspectiva o incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, consideran que existe un grave error en la graduación del monto propuesto por el Inspector comisionado, al haber señalado que la afectación de la infracción recae en virtud al número de trabajadores; sin embargo, no se ha tenido en consideración que para poder establecer una sanción por no cumplir con la comparecencia programada, debió ser motivada o sustentada correctamente por el Inspector comisionado y ponderando que la afectada es la Autoridad Administrativa de Trabajo y no necesariamente por el universo de trabajadores. Señala que ha cumplido con subsanar antes del presente procedimiento las infracciones impuestas, dado que acredito la entrega de EPPs antes del inicio del procedimiento véase el numeral 3.4. Por lo cual debe ser acreedora a un descuento ascendente al 90% de acuerdo al Artículo 17 inciso 3 del Decreto Supremo N°019-2006-TR. iv. La Empresa ha reconocido la infracción y ha cumplido con subsanar otorgando los EPPs al trabajador Paul Bendezú Cucho, como se puede verificar del registro de EPPs que obra en autos. Requerir más EPPs de los requeridos por la norma especial para el riesgo especifico resultaría abiertamente una vulneración al principio de Legalidad y Tipicidad
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Cabe señalar que la naturaleza del recurso de revisión se encuentra regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece la finalidad del recurso de revisión:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así
como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)”.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy graves, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave.
Sobre la Inaplicación del artículo 31 de la LGIT
Cabe señalar que conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos: “6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento. En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado el 26 de agosto de 2019, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual le requirieron en el plazo de once (11) días hábiles que la inspeccionada, cumpla la siguiente acción, conforme a la imagen:
Figura N° 01
Sin embargo, conforme se consta en los numerales 4.6 y 4.7 de los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con la medida de requerimiento para la adopción de medidas necesarias que garanticen el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a los trabajadores afectados.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa, de conformidad con el principio de verdad material, cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, que cumplió con la entrega de equipos de protección personal a sus trabajadores. Sin embargo, no se aprecia el mismo, lo que evidencia, que la autoridad administrativa ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud, sin que éste aporte elementos de prueba suficientes que desvirtúen los hechos e infracciones imputadas. Asimismo, de conformidad a lo establecido en los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe; sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
En consecuencia, el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, supuesto que ha ocurrido en autos, pues en fase inspectiva se ha realizado una correcta actuación probatoria de cara a que la Administración Pública acredite la existencia de las infracciones imputadas.
Adicionalmente, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 17194-2019-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada; en consecuencia, no cabe acoger el recurso de revisión en estos extremos.
Sobre la vulneración del principio de non bis in ídem 6.18 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones9 el contenido del principio non bis in ídem, señalando en el fundamento 3.3 de la sentencia recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, lo siguiente:
“El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que:
“No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Con relación a este principio, Morón Urbina ha señalado lo siguiente sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción:
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que
9 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC.
acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, sí sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…) - La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”10 (énfasis añadido).
Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir lo siguiente:
a) Identidad de Sujetos: Corporación Peruana de Restaurantes S.A.C. b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada se tratan de una conducta contra la labor inspectiva y una conducta en materia de seguridad y salud en el trabajo, sancionables en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En esa línea argumentativa, el incumplimiento de cada uno constituye un acto independiente, puesto que sucedieron en distintos momentos del procedimiento inspectivo. c) Identidad de Fundamentos: La obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene diferentes bienes jurídicos tutelados, por una parte, las sanciones son por el
10 Morón Urbina, J.C. (2015). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 790.
incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, como realizar la entrega de equipos de protección personal a sus trabajadores, mientras que, la sanción por incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento protege la colaboración con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado la Inspección del Trabajo.
Como se aprecia, no existe identidad de hechos ni de fundamentos en el presente procedimiento sancionador, ya que estos son distintos, tal como se puede ver en el numeral precedente. En ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que, no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento.
De lo expuesto, cabe señalar que no se ha impuesto una sanción por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem.
Sobre la incorrecta aplicación del artículo 38 de la ley 28806 y del artículo 17 inciso 3 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR 6.24 Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones. En ella, se establece que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. Asimismo, el Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”
En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el artículo 24611 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de imponer la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerda a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, no se ha realizado una interpretación errónea del numeral 47.3 del artículo 47 del RLGIT y del numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en los términos señalados por la impugnante.
Por tanto, de los actuados se verifica la observancia del principio de razonabilidad al momento de imponer la presente multa administrativa, obedeciendo la misma, a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo a la dimensión empresarial de la impugnante. Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, no resultando amparable dicho extremo del recurso de revisión.
11 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.
Ahora bien, con relación al argumento de la impugnante respecto a que ha cumplido con subsanar antes del presente procedimiento las infracciones impuestas, dado que acredito la entrega de EPPs antes del inicio del procedimiento, por lo cual debe ser acreedora a un descuento ascendente al 90% de acuerdo al Artículo 17 inciso 3 del Decreto Supremo N°019-2006-TR.
Sobre el particular, corresponde señalar que de la revisión de los presupuestos de aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, se ha verificado que la parte impugnante no cumple con ellos, debido a que el sentido que otorga el legislador va dirigido en relación a los casos en que se hayan advertido, además de las infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, otras infracciones antes de la expedición del Acta de Infracción, que en el presente caso no ha ocurrido, puesto que la norma es clara en señalar que se tendrá una reducción del 90% siempre que el sujeto inspeccionado acredite haber subsanado todas las infracciones advertidas antes de la expedición del Acta de Infracción. En consecuencia, no resulta coherente que la parte impugnante alegue que, por el hecho de reconocer su actuar negligente, esta Administración deba aplicarle este beneficio de reducción.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con las obligaciones relativas a la entrega de los equipos de protección personal. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el 26/08/2019 a las 12:00 horas. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1057-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 252-2022-SUNAFIL/ILM, en los extremos referentes a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CORPORACION PERUANA DE RESTAURANTES S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230719MLA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.