Corporación Peruana de Productos Quimicos S.A — Res. 498-2021

1. ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (submateria: Condiciones de seguridad), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (submateria: Registro de accidente de trabajo e incidentes), e Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (submateria: Prevención de riesgos). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no cumplir la normativa de Seguridad y Salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, ocasionando el accidente de trabajo del señor Ronald Guillermo Arce Bernilla producido el 9 de enero de 2019, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. Ha cumplido con presentar al inspector de trabajo la matriz IPER que se encontraba vigente a la fecha en que ocurrió el accidente de trabajo del Sr. Arce Semilla, lo que se vio reflejado en el considerando 9 de la resolución apelada.

ii. La matriz IPER no debe considerarse como el único documento en el cual se plasman los peligros y riesgos del trabajo, sin considerar los demás documentos implementados, tales como el mapa de riesgos, el reglamento interno de seguridad y Salud en el Trabajo, la señalética en las áreas de trabajo, entre otras medidas adicionales.

iii. Tanto el Acta de Infracción, como la resolución apelada ha inaplicado el principio de razonabilidad al momento de graduar la multa por la supuesta falta incurrida.

iv. La resolución apelada es nula por contravenir el principio de debida motivación de las resoluciones.

v. Se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo y los principios de razonabilidad, conducta procedimental y celeridad, motivo por el cual el Acta de Infracción y todo el procedimiento inspectivo deberían ser declarados nulos, ya que no han sido emitidos ni realizados conforme al ordenamiento jurídico.

i. En este procedimiento, no se le ha imputado a la inspeccionada no contar con la matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, sino que se le han hecho

2 Notificada a la inspeccionada el 12 de julio de 2021.

observaciones a su contenido, debido a que en la matriz presentada figura la tarea que realizaba el señor Ronald Guillermo Arce Bernilla al momento del accidente (envasado del producto, empacado y embalado del producto), pero no se consideró en los peligros la existencia de esquinas de fierro en punta de la máquina etiquetadora, lo que llevó a determinar a la autoridad inspectiva que dicha falencia de la matriz IPER produjo el accidente cuando realizaba la manipulación y traslado de los paquetes de pintura. Es decir, cuando el trabajador accidentado golpeó su rodilla izquierda con la esquina de fierro en punta de la máquina etiquetadora, no existía una evaluación del riesgo de golpes con dicha máquina y menos aún las medidas de control respectivas para eliminar o mitigar dichos riesgos.

ii. De la revisión del IPER presentado en las actuaciones inspectivas, a la inspeccionada le correspondía verificar que los peligros asociados a la actividad que venía realizando el trabajador afectado al momento del accidente, tal como esquina de fierro de máquina etiquetadora, se encuentren incorporados en su IPER y, de esta manera, evaluar los riesgos (choque con una parte del cuerpo) a fin de establecer las medidas de control, con el fin de prevenir accidentes (redondeo de las esquinas de la máquina etiquetadora, entre otros); no obstante, de los actuados se observa que la inspeccionada incumplió esta obligación, faltando a su deber de garantizar la seguridad y la salud del trabajador afectado en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor.

iii. Debe precisarse que el deber de prevención a cargo de la inspeccionada no se agota en realizar actividades formativas como las charlas de cinco minutos o la labor que realice el supervisor en aras de la seguridad y salud, ya que se trata de una obligación de carácter complejo cuyo cumplimiento será contrastado si es que se cumple con todos los aspectos que establece la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo; por lo que, este alegato en nada enerva su responsabilidad por esta infracción.

iv. No se advierte que se haya vulnerado el principio de razonabilidad con la multa impuesta por el inferior en grado, en tanto los hechos comprobados por el inspector tipifican como el ilícito administrativo previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que exige para su configuración que el incumplimiento a la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo haya ocasionado el accidente y que además se hayan generado daños en el cuerpo o la salud del trabajador, que hayan requerido asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.

v. El pronunciamiento de primera instancia que decide sancionar correctamente a la inspeccionada por no cumplir con sus obligaciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, conforme a lo analizado en los considerandos 3.3 al 3.15 de la resolución, se encuentra debidamente motivado, en tanto que se han detallado los hechos que motivaron la sanción, precisando las normas vulneradas y determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción. Por ello, corresponde declarar infundada cualquier pretensión de nulidad contra dicho acto administrativo.

2. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

3. DEL RECURSO DE REVISIÓN

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

4. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. – CPPQ S.A.

5. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 03 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1099-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:

Inaplicación del artículo 94° del Reglamento de la Ley N° 29783

- Es claro que la responsabilidad del empleador frente a los accidentes de trabajo no opera de forma automática, sino que debe analizarse si el incumplimiento de la normativa sociolaboral -en este caso, no identifica explícita y específicamente que el riesgo de choque con la esquina de fierro en la matriz IPER- fue causalmente determinante para la producción del accidente.

- Tanto la jurisprudencia de la Sala de la Corte Suprema especializada en materia laboral como la del propio Tribunal vienen exigiendo aplicar el artículo 94° del RLSST, dispositivo que es uniformemente interpretado en el sentido de que sólo existirá responsabilidad por parte del empleador frente a los accidentes de trabajo, en caso el incumplimiento de la normativa sociolaboral sea causalmente determinante de los mismos.

- La infracción imputada exige la acreditación del nexo causal entre el incumplimiento a la normativa sociolaboral y la producción del accidente. En el caso concreto, el trabajador afectado sufrió un accidente debido a que se encontraba distraído y omitió advertir la esquina de fierro de la máquina, tal como lo reconoce la propia Resolución de Intendencia en el numeral 3.2. En efecto, se consigna como causa inmediata del accidente “Omisión de advertir” dichas esquinas de fierro debido a que estaba intentando “ahorrar tiempo y espacio” incorrectamente. Siendo ello así, es evidente que la imprudencia del trabajador afectado fue la causa inmediata y determinante de su lesión, y no un supuesto incumplimiento de la impugnante de la normativa en Seguridad y Salud en el Trabajo.

8 Iniciándose el plazo el 13 de julio de 2021.

Inaplicación del principio de culpabilidad

- El juicio de culpabilidad exige que se determine si es que el sujeto inspeccionado actuó con dolo o culpa inexcusable en su deber de prevención de los accidentes de trabajo. Ello no ha sido valorado en este caso, pues la impugnante actuó de manera diligente en todo momento para prevenir accidentes en el centro de labores, tal como se acredita con las declaraciones de la empresa y normas internas sobre las charlas de seguridad diarias que brinda la empresa de forma obligatoria a todos los trabajadores. En consecuencia, el Tribunal deberá enmendar el error de la Resolución de Intendencia y efectuar un análisis de culpabilidad en este caso, luego del cual concluirá que la empresa debe ser absuelta de responsabilidad administrativa.

Omisión del deber de debida motivación del acto administrativo

- La Administración ha dejado incontestado el argumento de la empresa en relación a las charlas de seguridad diarias. No ha explicado por qué estas no son idóneas para que la impugnante cumpla con su deber de prevenir lesiones de sus trabajadores con las esquinas de fierro de las máquinas. Igualmente, tampoco ha justificado en lo absoluto por qué la omisión en la matriz IPER es por sí misma suficiente para que, de forma automática, se impute responsabilidad administrativa a la empresa.

Inaplicación del principio de razonabilidad

- En el supuesto en que se confirme que la impugnante cometió una infracción, el Tribunal deberá aplicar el principio de proporcionalidad y graduar la sanción impuesta hacia un monto razonable, atendiendo a las circunstancias del accidente.

6. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre los alcances del Accidente de Trabajo

Sobre las causas que dan origen al accidente de trabajo

“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.

ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador.

- Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.

iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.

- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente.

- Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente”. (El énfasis es añadido).

Sobre el análisis del caso

9 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 10 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239. 11 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.

“Quinto.- Que, en lo relacionado a la materia Condiciones de Seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria - Condiciones de seguridad, no se encontraron observaciones relacionadas al accidente de trabajo en la visita inspectiva realizada el 21.05.2019.

Sexto.- Que, respecto de la materia Registro de Accidente de trabajo e Incidentes, el representante del inspeccionado exhibe el Registro del accidente de trabajo ocurrido al Sr. Ronald Arce Bernilla, el 09.01.2019, conforme a Ley.”

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”13.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus

12 Casación N° 18190-2016 Lima 13 Casación N° 4321-2015 Callao.

obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo14.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que este sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesto por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190-2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa de que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque

14 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

Sobre la solicitud de Informe Oral

15 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 14va Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 421. 16 TUO de la LPAG, “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a

“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros)".

(…) “Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente."

“…no resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe…”.

solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar por mayoría FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., contra la Resolución de Intendencia N° 1099- 2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 2846-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE4, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 1099-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL(www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki

Jessica Alexandra Pizarro Delgado

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante respecto al extremo referido a la institución de la caducidad administrativa.

Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la caducidad administrativa del TUO de la LPAG en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no sólo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legalmente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos” (énfasis añadido).

“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)” (énfasis añadido).

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA CADUCIDAD Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis añadido).

“Disposiciones complementarias transitorias (…) Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo

General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo N° 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (Texto según la sección de las Disposiciones Complementarias Transitorias del Decreto Legislativo N° 1272)” (énfasis añadido).

1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la Imputación de Cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.

No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 17.

17 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. 18 Juan Carlos Morón diferencia entre caducidad de la acción, caducidad carga, caducidad sanción y caducidad perención. Morón, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, 527.

SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que se encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).

“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de trascendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos”.

1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal, etc.

19 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.” 20 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 21 Morón, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, 528

22 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.” 23 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se DECLARE la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador, devolviendo los actuados a la Intendencia, procediendo conforme a ley.

Documento Firmado Digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales