| Resolución N° | 0478-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1371-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Corporación Peruana de Productos Quimicos S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1286-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 19 de mayo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1286-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1371-2019-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1286-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 17429-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 304-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 909-2021-SUNAFIL/ILM/AI-I, de fecha 28 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 30 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Discriminación en el trabajo (Submateria: por razón sindical), Relaciones colectivas (Submateria: libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros) 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 762-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 29 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 631-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 7 de junio de 2022, notificada vía casilla electrónica el 09 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 311,850.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de discriminación por razón sindical al no otorgar el pago de beneficio “adelanto de utilidades” a favor de los trabajadores afiliados al Sindicato, cuando se encontraban en negociación colectiva, otorgando dichos beneficios a los trabajadores no sindicalizados, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 283,500.00 soles.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 10 de enero de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 28,350.00 soles.
Con fecha 01 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 631-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Alega que la resolución apelada es nula por contravenir el principio de debida motivación de las resoluciones y que la resolución apelada sustenta su decisión en que no se abonó el adelanto de utilidades a los trabajadores no sindicalizados; no obstante, sí se adelantó las utilidades a los trabajadores sindicalizados y como ejemplo señala que otorgó dicho adelanto a dos trabajadores inmediatamente después de celebrado un pacto colectivo. ii. Señala que el incremento salarial que se estaba negociando tenía un impacto directo en el cálculo del adelanto de utilidades, siendo imprescindible contar con el jornal diario real de cada trabajador en tanto el incremento tenía efecto retroactivo, conforme a los convenios colectivos celebrados con los otros Sindicatos, ello demuestra claramente que la imposibilidad material de poder adelantar utilidades a los trabajadores afiliados al Sindicato de APT no fue motivada por su afiliación sindical, sino porque aún no se cerraban los convenios colectivos con la organización sindical que los representaba. iii. Manifiesta que no se ha calificado válidamente el trato diferenciado por razón objetiva, confundiéndolo con la discriminación. No se ha determinado el trato diferenciado existente, concluyéndose apresuradamente que existió discriminación sin atender a las razones que contradecían esta hipótesis, se ignora que la empresa sí abonó el adelanto de utilidades a los trabajadores sindicalizados. Por ende, la resolución apelada adolecería de nulidad y no puede subsanarse bajo ningún supuesto, en la medida que se sustenta en una premisa completamente falsa, la misma que constituyó el eje central de su errado razonamiento.
iv. Manifiesta que la resolución apelada es nula por incurrir en infracción al principio de legalidad y que se ha guardado silencio respecto al artículo 28 de la Constitución, en el extremo que fomenta la negociación colectiva, y tampoco se ha considerado los artículos 41, 42 y 43 literal a) del Decreto Supremo N° 010-2003-TR los cuales establecen que los acuerdos tienen fuerza vinculante para las partes. v. Indica que se ha ignorado que el Decreto Legislativo N° 892, el cual establece que el pago de utilidades, se paga a los 30 días naturales siguientes al vencimiento de la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta, estableciéndose que el pago se efectúa considerando la remuneración del trabajador y del monto total de la planilla. Es decir, sin el monto determinado aún por la pendencia de los pliegos de reclamo y antes de que el pago sea exigible, se achaca un incumplimiento discriminatorio. Sin embargo, el mismo cuerpo normativo explicita el carácter anual del beneficio. vi. Señala que el pago de utilidades se considera como infracción si se deja de otorgar en el plazo previsto, y la falta de adelanto de remuneraciones es, en cualquier caso, un trato diferenciado objetivamente justificable. vii. Enfatiza que no hubo discriminación, pues deja de lado la existencia de una causa justificada para el trato diferenciado, como lo es la asignación de un diverso valor económico al concepto a ser adelantado. viii. Indica que el adelanto de utilizades no es un concepto exigible según reglas imperativas como si se tratase de un incumplimiento normativo, sin considerar que la comparación por periodos anuales arrojaría irremediablemente que todos los trabajadores sindicalizados o no perciban las utilidades en fecha adelantada siempre que el monto pueda determinarse. ix. Enfatiza que se está afectando la negociación colectiva al ordenarse el pago adelantado de un monto cuyo cumplimiento legal no es todavía exigible, agregando que la intervención estatal estaría quebrando el principio de autonomía colectiva. x. Manifiesta que la fiscalización ha gastado tiempo requiriendo información genérica durante el plazo ordinario sin requerir información relevante y que esto debió ser un caso de subsunción simple en el cual se debió comprender que el trato diferenciado es objetivo. Pero inclusive, asumiendo la equivocada hipótesis de discriminación, tampoco existe evidencia de que la extensión del plazo de la investigación tenga como sustento el principio de razonabilidad. xi. Se cuestiona la tipificación de los hechos por tratar igual a todos los trabajadores sindicalizados, pese a sus diferencias, el beneficio no fue eliminado sino suspendido temporalmente hasta concluir las negociaciones y lo único que buscaba la suspensión era evitar perjuicios económicos a los trabajadores sindicalizados. Los no sindicalizados recibieron el beneficio antes por la facilidad del cálculo. Se otorgó el adelanto a otros sindicatos, y no hacerlo solo al de Obreros y Empleados no es discriminatorio. xii. Finaliza indicando que no se tomó una decisión basada en el número de nuevos afiliados, y que el acuerdo llegó a celebrarse el 10 de noviembre de 2021, después de la fecha obligatoria del pago de utilidades; por lo que era materialmente imposible que se pueda
pagar un adelanto como tal, no se ha privado del derecho a las utilidades a los afiliados, al habérseles pagado en el mes de marzo de 2019.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1286-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:
i. El acto discriminatorio por razón sindical que se le imputó a la inspeccionada al otorgar el beneficio económico denominado adelanto de utilidades 2018 se cometió en la oportunidad que se les entregó a los trabajadores no sindicalizados dicho beneficio económico y se les excluyó a los trabajadores sindicalizados, sin la debida justificación. ii. De los hechos constatados del Acta de Infracción, se aprecia que luego de haberse cometido el acto discriminatorio, en el mes de setiembre de 2018, la inspeccionada procedió a regularizar el pago del adelanto de utilidades a los trabajadores afiliados a otros sindicatos conforme fueron concluyendo las negociaciones colectivas con dichos sindicatos. Sin embargo, no lo hizo con respecto a todos los trabajadores sindicalizados en su totalidad; pues, incluso luego de haberle notificado la medida inspectiva de requerimiento no acreditó haber efectuado el pago del adelanto de utilidades 2018 a los 40 trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleados de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A. iii. La inspeccionada no ha tenido una justificación uniforme sobre el referido tratamiento diferenciado, sin embargo; la autoridad sancionadora desvirtuó sus alegaciones señalando que no puede ser una razón válida que se tenga que determinar el salario básico de los trabajadores para la entrega del adelanto de utilidades 2018; pues resultaría necesario conocer las remuneraciones de todos los trabajadores comprendidos en la entrega de utilidades y, al desconocerse el monto total de las remuneraciones hasta la culminación de la negociación colectiva, no se podría efectuar el cálculo de las utilidades para ningún trabajador, sea afiliado o no. iv. Las prácticas de discriminación por razón sindical no solo afectan los ingresos económicos de los trabajadores sindicalizados, sino porque también afectan a la organización sindical en sí, por cuanto se desincentivaría la afiliación de nuevos trabajadores y, por el contrario, se incentivaría las renuncias sindicales, lo cual pone en grave riesgo incluso la subsistencia de la organización sindical. v. El trato desigual será constitucionalmente admitido si es que se funda en causas objetivas y razonables; por el contrario, cuando dicha desigualdad no sea razonable ni proporcional será discriminatorio y, por ende, constitucionalmente intolerable. vi. Se aprecia que la inspeccionada no tenía la voluntad de negociar el pliego de reclamos con el Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleados de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., al romper el trato directo y luego someterse a un arbitraje, lo que implicaba extender injustificadamente el pago de dicho beneficio. vii. Solo resulta relevante comparar la situación de los trabajadores sindicalizados afectados y los no sindicalizados, en tanto en el caso de los afiliados a otros sindicatos ya se subsanó los actos discriminatorios cometidos contra ellos al tiempo de realizarse la inspección. viii. No se advierte que la resolución apelada adolezca de algún vicio que afecte su motivación de manera insubsanable, en tanto los fundamentos fácticos sobre los cuales se basa la decisión de sancionarle han sido debidamente comprobados por el personal inspectivo; por lo que resulta infundada la nulidad que se plantea contra la misma. ix. La decisión adoptada por el inferior en grado, en ningún modo, implica interferencia en la negociación colectiva o el irrespeto a la autonomía colectiva; toda vez que la exigibilidad de otorgar a los 40 trabajadores sindicalizados el adelanto de utilidades 2018 en la misma oportunidad en que lo percibieron los no sindicalizados no nace de la
negociación colectiva que estuvo en curso, sino que tiene como fuente el acto unilateral de la inspeccionada que generó dicho beneficio económico; sin embargo, se modificó sus requisitos en el año 2018, exigiendo, entre otros, el no estar en una negociación colectiva en curso que, como ya se ha señalado previamente, al no tener justificación objetiva y razonable no podía servir para excluirlos del otorgamiento del mismo, y debían ser pagados a los sindicalizados sin la exigencia de dicho requisito discriminatorio. x. En este caso, no es de aplicación lo dispuesto en el Decreto Legislativo N° 892, en tanto la inspeccionada voluntaria y unilateralmente decidió adelantar el pago de las utilidades sin seguir en estricto las reglas para su cálculo y oportunidad de pago previstas en la referida normativa, el referido beneficio económico se daba a título de liberalidad y con alcance general, sin evidenciarse la existencia de algún tipo de regla para su cálculo establecida previamente, de acuerdo con el informe elaborado por la inspeccionada con fecha 21 de noviembre de 2018. xi. En este procedimiento, no se le ha imputado la falta de pago del adelanto de utilidades como conducta constitutiva de infracción, sino el tratamiento diferenciado que hizo entre sindicalizados y no sindicalizados al realizar el adelanto de dicho beneficio sin justificación objetiva y razonable. xii. La ampliación del plazo autorizada por la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva no transgrede el principio de razonabilidad al haber sido efectuada de acuerdo a razones justificadas que fueron evaluadas por la autoridad competente; por lo que si no estaba de acuerdo con dicha decisión la vía para objetarlo no es este procedimiento sancionador, sino que debió haber interpuesto oportunamente una queja por defecto de tramitación a fin de que se dilucide la validez de la prórroga del plazo, lo cual no fue efectuado. xiii. Si bien la inspeccionada ha ido regularizando el pago del adelanto de utilidades 2018 a los trabajadores afiliados a otras organizaciones sindicales, aun persistió la conducta infractora con respecto a los 40 afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleados de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A. xiv. No existe ninguna imposibilidad para proceder a su pago siguiendo las mismas consideraciones que se tuvo para los trabajadores no sindicalizados, pero sin exigir el requisito de no encontrarse en una negociación colectiva en curso. xv. Si bien la inspeccionada ha presentado en el recurso de apelación sendas boletas de pago del mes de marzo de 2019, con el fin de acreditar que se ha procedido a pagar el adelanto de utilidades 2018 a 26 trabajadores que forman parte del grupo de afectados, la medida inspectiva de requerimiento se le ordenó que para subsanar esta infracción debía pagar el adelanto de utilidades 2018 a los 40 trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleados de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., tal como se efectuó a favor de los trabajadores no sindicalizados, debiendo para ello exhibir no solo las boletas de pago sino los depósitos bancarios o constancias de pago; por lo que no se ha presentado toda la documentación necesaria para evaluar si se ha subsanado dicha infracción con respecto a la totalidad de los trabajadores afectados.
xvi. Los hechos que motivaron la decisión de sancionar a la inspeccionada se encuentran adecuadamente subsumidos en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 22 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1286- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001327-2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 23 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°1286-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción de multa de S/ 311,850.00 soles por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente a la notificación de la citada resolución; el 02 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1286-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Inaplicación del artículo 252° del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en tanto el adelanto de utilidades sería exigible desde el 1 de julio de 2018, el plazo prescriptorio de cuatro años venció el 1 de julio de 2022, en consecuencia, correspondería declara la prescripción. ii. Inaplicación del numeral 4 del artículo 3°, 6°, 8°, 10° del TUO de la LPAG y del literal a) del artículo 44 de la LGIT por contravenir el principio de debida motivación, siendo falso que solo se haya abonado el adelanto de utilidades a trabajadores no sindicalizados. Dado que a diferencia de los trabajadores no sindicalizados los que están afiliados perciben incremento salarial por convenio colectivo, y tales incrementos salariales tienen un impacto directo en el cálculo de adelanto de utilidades por tener efectos retroactivos y por haberse pactado en el segundo semestre del año, el adelanto no es fijo y puede materializarse desde el 1 de junio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018, no tomar en cuenta este convenio contravendría los efectos incrementales del convenio colectivo celebrado. Indica que el adelanto de utilidades no era un hecho indisponible, no hubo afectación económica a los afiliados al sindicato ya que, en el mes de marzo de 2019, se pagó a cada uno de estos las utilidades del 2018. iii. Indica que el Sindicato denunciante fue el primero en presentar su pliego de reclamos, pero esto no influyó en la pronta celebración de convenio colectivo, a diferencia de los otros sindicatos. Uno de los puntos del pliego de reclamos de los tres sindicatos fue el
incremento del jornal diario, ello tendría impacto en el calculo del adelanto de utilidades, lo cual era importante al tener efectos retroactivos. Entonces hubo una imposibilidad material de adelantar utilidades a los trabajadores afectados porque aún no finalizaba la negociación de los convenios colectivos, entonces si abonó adelanto de utilidades a otros trabajadores sindicalizados, reitera que no hubo discriminación sino una diferenciación para el otorgamiento, ya que se pagó este beneficio a otros trabajadores una vez se cerró el pacto colectivo. iv. Invoca la afectación al principio de legalidad, ya que se ha ignorado lo regulado en el Decreto Legislativo N° 892 que regula el pago de utilidades, ya que sin el monto determinado aun por la pendencia de los pliegos de reclamo y antes de que el pago sea exigible se le atribuye un incumplimiento discriminatorio, aun cuando el marco normativo explica el carácter anual de dicho beneficio. Se debe tener en cuenta que el adelanto de utilidades no es un derecho exigible en sí mismo, sino que estaba sujeto a un acuerdo o a la voluntad unilateral del empleador. v. Infracción al principio de razonabilidad, por el déficit en la investigación cuando solicitó la ampliación del plazo de la fiscalización cuando debió comprender que el trato diferenciado es objetivo. vi. Infracción al principio de tipicidad, ya que no se está ante un supuesto de hecho de discriminación sindical, el acuerdo del pliego de reclamos se celebró el 10 de noviembre de 2021, es decir, después de la fecha obligatoria del pago de utilidades por lo que era materialmente imposible pagar un adelanto como tal. Por tales consideraciones no se ha cumplido con el principio de tipicidad, no se ha configurado el supuesto de hecho del numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT. vii. No hubo una práctica discriminatoria por motivos sindicales, en la medida que no ha privado del derecho de utilidades a los afiliados ya que el pago se les efectuó en el mes de marzo de 2019, en el hipotético caso que se persista en que habría afectado a este grupo de 40 trabajadores afiliados al Sindicato por el no otorgamiento de adelanto de utilidades 2018, lo cierto es que económicamente no fueron afectados ya que se les pago el mes de marzo de 2018 de acuerdo a ley.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la alegación de prescripción de las infracciones detectadas
Sobre lo argumentado en el recurso de revisión, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efectos retroactivos, en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
El Decreto Supremo N° 015-2017-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de agosto de 2017, modificó el artículo 51° del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no a los cinco (5) años como antes estaba previsto, sino a los cuatro (4) años, y que esta determinación se realiza conforme a lo dispuesto en el artículo 252° del TUO de la LPAG.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el "Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema lnspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio sobre prescripción administrativa: TEMA VOTACION ACUERDO La prescripción Administrativa UNANIMIDAD El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017. 6.4 En atención al principio de retroactividad benigna y considerando que, actualmente, tal como lo establece el numeral 252.3 del artículo 252° del TUO de la LPAG, la autoridad debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se emitió y notificó la Resolución de Sub Intendencia N° 631-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 7 de junio de 2022, notificada vía casilla electrónica el 09 de junio de 2022, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
Cabe tener en cuenta además que mediante Resolución de Superintendencia N°110-2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente: "(...) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".
En el recurso de revisión la impugnante alega que las infracciones muy graves objeto de sanción en el presente procedimiento habrían prescrito, en tanto el adelanto de utilidades sería exigible desde el 1 de julio de 2018, el plazo prescriptorio de cuatro años venció el 1 de julio de 2022, en consecuencia, correspondería declarar la prescripción.
De la revisión de dicho fundamento de defensa, se aprecia que desde la fecha de comisión de las infracciones que indica la impugnante (01 de julio del 2018) hasta la notificación de
la Resolución de Sub Intendencia N° 631-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 7 de junio de 2022, notificada vía casilla electrónica el 09 de junio de 2022, se evidencia que no se ha excedido el plazo de prescripción antes señalado de cuatro años. Por tanto, no corresponde acoger lo solicitado por la impugnante en dicho extremo, deviniendo en infundado su recurso de revisión.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la
exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia, como la Resolución de Intendencia, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.
Sobre los actos de discriminación laboral
Al respecto, el principio y derecho a la igualdad se encuentra contenida en el numeral 2 del artículo 2° y del numeral 1 del artículo 26° de la Constitución Política del Perú; además del numeral 2 del artículo 23° de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el literal a) numeral i) del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía de interpretación habilitada por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política8.
8 Constitución Política del Perú “Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole. (…)”. “Artículo 26.- Principios que regulan la relación laboral En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de oportunidades sin discriminación. (…)”. “Disposición Final y Transitoria de la Constitución Cuarta. - Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
En este punto, resulta pertinente invocar lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), en la Opinión Consultiva 18/03, del 17 de setiembre de 2003, respecto de la igualdad:
101. (…) el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley y no discriminación, pertenece al ius cogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico. (…).
De la misma forma, la Opinión Consultiva OC-27/21, del 5 de mayo de 2021 de la Corte IDH, se expone, en criterio refrendado por esta Sala, que:
“80. (…) La tutela de este derecho requiere a los Estados garantizar que los trabajadores y las trabajadoras, y sus representantes, gocen de una adecuada protección en el empleo contra todo acto de coacción o de discriminación, directa o indirecta, tendiente a menoscabar el ejercicio de su libertad sindical. Dicha protección contra los actos de discriminación antisindical comprende no sólo la contratación y el despido, sino también cualquier eventual medida discriminatoria que se adopte durante el empleo tales como traslados, suspensiones, postergaciones u otros actos perjudiciales. Esto implica que los trabajadores y las trabajadoras deben poder ejercer efectivamente su derecho, de forma tal que gocen de una adecuada protección contra todo acto que tenga por objeto despedirlos o perjudicarlos con motivo de su afiliación sindical (…)”. (Negrita añadida)
Asimismo, el Convenio N° 100 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), ratificado por el Perú el 01 de febrero de 1960, sobre igualdad de la remuneración, prescribe lo siguiente:
Artículo 2 1. Todo Miembro deberá, empleando medios adaptados a los métodos vigentes de fijación de tasas de remuneración, promover y, en la medida en que sea compatible con dichos métodos, garantizar la aplicación a todos los trabajadores del principio de igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor. 2. Este principio se deberá aplicar sea por medio de: a. La legislación nacional; b. Cualquier sistema para la fijación de la remuneración, establecido o reconocido por la legislación; c. contratos colectivos celebrados entre empleadores y trabajadores; o la acción conjunta de estos diversos medios. (negrita agregada).
Por su parte el numeral 1.1 del artículo 1 del Convenio N° 111 de la OIT, señala:
“Artículo 1 1. A los efectos de este Convenio, el término discriminación comprende: a) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación; b) Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación que podrá ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados. 2. Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación. 3. A los efectos de este Convenio, los términos empleo y ocupación incluyen tanto el acceso a los medios de formación profesional y la admisión en el empleo y en las diversas ocupaciones como también las condiciones de trabajo”. (negrita agregada).
En este punto es importante invocar el artículo 55 de la Constitución Política del Perú, que precisa que: “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú señala en forma expresa que: “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. Entonces, por mandato de la Constitución Política, es obligación interpretar los derechos fundamentales de conformidad con los convenios internacionales, entre los que se encuentran los Convenios de la OIT.
Sobre la discriminación en el ámbito de las relaciones laborales, la Corte IDH ha reafirmado que se encuentra vedado aquel comportamiento que se funde en motivos prohibidos, como la condición económica, la pobreza, entre otras manifestaciones antes citadas. Dichas conductas no se encuentran, pues, acordes con el sistema de protección de los derechos humanos, conforme se desprende de los casos siguientes:
Caso Empleados de la fábrica de fuegos en Santo Antonio De Jesús y sus familiares vs. Brasil, el cual se deriva de la explosión de una fábrica de fuegos artificiales, en un municipio de alta concentración de pobreza, en el Estado de Bahía, Brasil y, en la cual la Corte encontró que, como consecuencia de la explosión, fueron violados, entre otros, los derechos al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias, igualdad y no discriminación.
“182. (…) la Corte recuerda que, en la actual etapa de evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens y permea todo el ordenamiento jurídico. Además, sobre este principio descansa el orden público nacional e internacional. En consecuencia, los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto (…)
188. (…) Sobre el particular, la Corte constata que las presuntas víctimas eran personas que, por cuenta de la discriminación estructural por su condición de pobreza, no podían acceder a otra fuente de ingresos y debían exponerse al aceptar un trabajo en condiciones de vulnerabilidad, que desconocía los mandatos de la Convención Americana y que las expuso a los hechos victimizantes”.
Caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs. Brasil, determinó que “(…) el Estado no consideró la vulnerabilidad de los 85 trabajadores rescatados el 15 de marzo de 2000, en virtud de la discriminación con base en la posición económica a la que estaban sometidos” (párrafo 341).
Caso Pavez Pavez vs. Chile, donde la Corte IDH resolvió sobre el accionar de separación del cargo, efectuado en contra de una profesora de religión por su orientación sexual, señalando:
“68. La Corte Interamericana ha reconocido que han sido históricamente víctimas de discriminación estructural, estigmatización, diversas formas de violencia y violaciones a sus derechos fundamentales numerosas personas por su orientación sexual (…) c) Las alegadas restricciones a los derechos a la libertad personal, a la vida privada, a acceder a la función pública en condiciones de igualdad y al trabajo de Sandra Pavez Pavez.
136. En cuanto a los derechos al acceso en condiciones de igualdad a la función pública y al trabajo, esta Corte constata lo siguiente: a) Sandra Pavez Pavez ejercía un cargo docente en una establecimiento educativo público, y era remunerada con fondos públicos; b) el cargo docente que ocupaba era en calidad de titular; c) luego de la revocación del certificado de idoneidad, se reasignó su puesto de conformidad con lo dispuesto en su contrato laboral y fue nombrada Inspectora General interina; d) se ha visto impedida de dictar clases de religión católica como consecuencia de la revocación del certificado de idoneidad, y e) en el año 2011 fue titularizada en el cargo de Inspectora General. (…) 140. (…) este Tribunal estima que el referido derecho se vio comprometido en la medida que a través de la reasignación de funciones que sufrió Sandra Pavez Pavez se menoscabó su vocación docente y constituyó una forma de desmejora laboral. El hecho de que su contrato laboral no especificara que ella era profesora de religión católica, que previera la posibilidad de que ella pudiera ser reasignada en sus funciones, y que podría haber seguido dictando clases de otras religiones en caso de contar con certificados de
idoneidad de comunidades religiosas correspondientes a esos credos, no cambia esa conclusión en la medida que las nuevas funciones que le fueron asignadas, lo fueron como consecuencia de un trato diferente que se basó en su orientación sexual y no en causas objetivas de la necesidad del servicio. 165. De ese modo, aunque siguió realizando actividades relacionadas con la educación, no lo pudo seguir haciendo en la calidad de profesora de religión católica porque fue objeto de un trato discriminatorio, y, en ese sentido, se vio afectado su derecho a la estabilidad laboral y, por ende, el derecho al trabajo”.
De lo expuesto se aprecia que la discriminación en el derecho laboral exige la evidencia y determinación de un (a) trabajador (a) o grupo de trabajadores (as) en contra de quienes se genera la acción u omisión desfavorecedora.
En ese entendido, conforme lo desarrollado, se advierte que no toda distinción entre el personal de una compañía constituye un acto de discriminación; ya que éstos están orientados a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas y cuya diferenciación resulta desproporcional, que persigue fines arbitrarios, caprichosos, despóticos, atenten a la dignidad de la persona y a sus derechos fundamentales.
Sobre la prohibición de discriminación por motivo de libertad sindical
Es importante señalar que la libertad sindical es un derecho constitucional consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política del Perú9, y definido por el Tribunal Constitucional como la "capacidad autodeterminativa para participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical”10. Por su parte, Alfredo Villavicencio la define como “el derecho de los trabajadores a constituir y afiliarse a organizaciones sindicales, y en el derecho de aquellos y estas a desarrollar actividades sindicales en defensa de sus intereses comunes”11.
Dicho autor, ha definido que la libertad sindical atañe un elemento organizativo, material o estático, el cual implica la facultad de organizarse colectivamente, de constituir sujetos colectivos como presupuesto de efectividad de la actuación sindical, y un elemento causal o dinámico o de actividad, que comprende la actuación del sujeto colectivo dirigido a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores12.
Asimismo, el Perú ha ratificado varios convenios reconociendo la libertad sindical, entre los más importante están los Convenios OIT Nos. 87, 98 y 151.
Así, el Convenio OIT N° 87 en su artículo 2° señala:
“Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de
9 “Artículo 28.- Derecho colectivo del trabajo. Derecho de sindicación, negociación colectiva y derecho de huelga El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical (…)”. 10 STC N° 008-2005-PI/TC, fundamento 26. 11 VILLAVICENCIO RIOS, A. (2010). La libertad sindical en el Perú: fundamentos, alcances y regulación. Lima, PLADES, p. 87. 12 Ob. Cit. Págs. 87 – 89.
afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.
Y en el artículo 11°, señala que:
“Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación”.
Por otro lado, el Convenio OIT N° 98, en su artículo 1°, señala:
“1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo”. 2.” Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: (a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; (b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo”.
Por el lado del Tribunal Constitucional indicó los aspectos que comprende la libertad sindical, tales como:
- El derecho a fundar organizaciones sindicales. - El derecho de libre afiliación, desafiliación y reafiliación en las organizaciones sindicales existentes. - El derecho a la actividad sindical. - El derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente las funciones que la Constitución y las leyes le asignen, en defensa de los intereses de sus afiliados. Ello comprende la reglamentación interna, la representación institucional, la autonomía en la gestión, etc. - El derecho a que el Estado no interfiera –salvo el caso de violación de la Constitución o la ley- en las actividades de las organizaciones sindicales13.
Sobre la afectación a la libertad sindical, el Tribunal Constitucional, en el fundamento séptimo de la sentencia recaída en el Expediente N° 02211-2009-PA/TC ha precisado que “cualquier acto que se oriente a impedir o restringir de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción o la capacidad de obrar de un sindicato resultará vulneratorio del derecho de libertad sindical”.
13 STC N° 008-2005-PI/TC, fundamento 26.
Al respecto, a nivel doctrinario14, se considera que la tutela de este derecho se debe garantizar frente “toda práctica, conducta, actividad, injerencia o incluso omisión dirigida a impedir, restringir, sancionar o enervar el ejercicio de la libertad sindical”. Ello porque se está ante un derecho complejo “cuyas expresiones generan un contacto más o menos permanente con diversos sujetos, por lo que pueden ser objeto de agresiones originadas potencialmente en todos ellos”.
En cuanto a la protección contra la discriminación sindical, el Comité de Libertad Sindical considera que “la discriminación antisindical, representa una de las más graves violaciones de la libertad sindical, ya que puede poner en peligro la propia existencia de los sindicatos”15. Asimismo, indica que “Nadie deber ser perjudicado por sus actividades sindicales legítimas y los casos de discriminación antisindical deben ser tratados de manera rápida y eficaz por las instituciones competentes”16. Por consiguiente, cualquier trato diferenciado hacia trabajadores en razón a su ejercicio de su derecho a libertad sindical, constituye un acto discriminatorio por un motivo prohibido.
Respecto a ello, la infracción tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, fue redactada buscando evitar la configuración de conductas discriminatorias relacionadas a la comprobación de comportamientos antijurídicos sustentados en razones históricamente vedadas, esto es, aquel comportamiento que se sustente o funde en razones basadas en “el origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV”, conductas que de forma expresa han sido recogidas y enunciadas en nuestra norma fundamental (inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política y en el Convenio Nº 111 de la OIT).
Sobre el caso en concreto 6.36 En el Acta de Infracción, se observa que el personal inspectivo verificó que el sujeto inspeccionado por política salarial empresarial, procedió a otorgar y pagar el beneficio “adelanto de utilidades” solamente a trabajadores no sujetos a la negociación colectiva (es decir no sindicalizados) aduciendo que se suspendió el pago a los trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., por encontrarse en trámite la negociación colectiva.
A decir de ello, dicho equipo inspectivo constató que en el mes de setiembre 2018, la impugnante procedió a efectuar el pago de adelanto de utilidades al personal obrero y empleado no sindicalizado y posteriormente en el mes de octubre de 2018 efectuó el pago de dicho concepto a los trabajadores afiliados a otros sindicatos de la misma empresa, conforme fueron concluyendo las negociaciones colectivas con dichos sindicatos; sin embargo, quedaron únicamente sin percibir dicho beneficio los cuarenta (40) trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A.
Tales hechos constatados se fundamentan entre otros, en el Informe de fecha 21 de noviembre de 2018, mediante el cual el representante de la impugnante informa ante el
14 Villavicencio Ríos, A. (2010). La libertad sindical en el Perú: fundamentos, alcances y regulación. PLADES., pp. 172-174. 15 Recuperado de Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical. OIT (https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_es/f?p=NORMLEXPUB:70002:0::NO::P70002_HIER_ELEMENT_ID%2CP70002_HIER_ LEVEL:3946840%2C1#:~:text=Protecci%C3%B3n%20contra%20la%20discriminaci%C3%B3n%20antisindical13&text=La% 20discriminaci%C3%B3n%20antisindical%2C%20representa%20una,propia%20existencia%20de%20los%20sindicatos) 16 Ídem.
equipo inspectivo que se otorgan diferentes beneficios a sus trabajadores, entre ellos los conceptos de Quinquenio, Adelanto de utilidades, Asignación Escolaridad y Asignación Pintura, entre otros. Respecto al beneficio de “Adelanto de utilidades” se indica lo siguiente:
Sumilla: Pago en suma dineraria y a cuenta del concepto participación en las utilidades de la empresa, otorgado de conformidad por lo establecido en el Decreto Legislativo No 892 y sus disposiciones reglamentarias Requisitos: - Determinación previa y a disponibilidad de la empresa. - Haber ingresado antes del 01 de abril del año 2018. - No encontrase dentro de una negociación colectiva en curso Oportunidad: - Último semestre del año Modalidad: - Sujeto a retención de impuesto de quinta categoría, de ser el caso.
Posteriormente, según se consigna en la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación de fecha 10 de enero de 2019, el personal inspectivo entrevistó a la Coordinadora de Administración de Personal de la impugnante quién manifestó lo siguiente “La entrevistada señala que a la fecha el sujeto inspeccionado no ha pagado el adelanto de utilidades 2018 a los afiliados al Sindicato de Trabajo Obreros y Empleados de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., por estar en arbitraje con el citado Sindicato […]”.
De los antecedentes descritos, se verifica que efectivamente la impugnante tenía como política salarial otorgar en favor de todos sus trabajadores el beneficio de “adelanto de utilidades” y para el periodo del 2018, se estableció algunos requisitos para su otorgamiento, entre ellos la obligación de “no estar en negociación colectiva”. Vale decir, para tener derecho a recibir este adelanto de utilidades, el trabajador o trabajadores no debían estar afiliados a un Sindicato que continué en negociación colectiva.
Esto demuestra el criterio diferenciador entre trabajadores de la empresa, por un lado, se encuentran aquellos trabajadores que no están inmersos en ninguna negociación colectiva y, por otro lado, otro grupo de trabajadores que si se encuentran inmersos en una negociación colectiva porque estaban afiliados a un sindicato que no había llegado a un convenio colectivo. En cuanto a los motivos de tal diferenciación, los inspectores comisionados no evidenciaron ninguna razón objetiva y razonable, por el contrario, identificaron que la verdadera razón de tal diferenciación fue el ejercicio de su libertad sindical de tales trabajadores. 6.42 Es decir, los cuarenta (40) trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., fueron los únicos que no
se beneficiaron de este “adelanto de utilidades” el cual debió ser otorgado en el segundo semestre del año 2018 a todos los trabajadores, siendo el motivo de esta diferenciación el ejercicio de su libertad sindical, con lo cual se acreditó la conducta infractora de la impugnante.
La impugnante señala que la diferencia entre los trabajadores no sindicalizados, de los que están afiliados, es que estos perciben incremento salarial por convenio colectivo, y tales incrementos salariales tienen un impacto directo en el cálculo de adelanto de utilidades por tener efectos retroactivos y que por ello no tomar en cuenta ello contravendría los efectos del convenio colectivo celebrado, uno de los puntos del pliego de reclamos de los tres sindicatos fue el incremento del jornal diario, ello tendría impacto en el cálculo del adelanto de utilidades, lo cual era importante al tener efectos retroactivos. Entonces hubo una imposibilidad material de adelantar utilidades a los trabajadores afectados porque aún no finalizaba la negociación de su sindicato.
Sobre tales alegaciones, debe tomarse en cuenta que previamente ya la Intendencia de Lima Metropolitana absolvió este punto, e indicó que si bien un factor de cálculo de las utilidades es el total de remuneraciones percibidas, se debe tomar en cuenta la suma de las remuneraciones anuales de todos los trabajadores, ya que el artículo 2° del Decreto Legislativo N° 892 indica que “A este efecto, se dividirá dicho monto entre la suma total de las remuneraciones de todos los trabajadores que correspondan al ejercicio y el resultado obtenido se multiplicará por el total de remuneraciones que corresponda a cada trabajador en el ejercicio”.
De ello se desprende que la supuesta imposibilidad para otorgar el adelanto de utilidades por no tener el dato exacto del incremento de remuneraciones de los trabajadores afectados no solo incide en el cálculo de utilidades de dichos trabajadores, sino que en rigor también influye en el cálculo de los demás trabajadores sean afiliados o no a algún sindicato. De lo expuesto, queda claro que no había ningún tipo de imposibilidad material de adelantar utilidades para los trabajadores afectados, dado que el cálculo pudo hacerse de la misma forma que se hizo para aquellos trabajadores que no estaban afiliados a ningún sindicato o de la misma forma que se hizo en favor de los afiliados a los otros sindicatos que si lograron pactar una negociación colectiva.
En tal sentido, la justificación ensayada en este extremo del recurso hace evidente que la política salarial que sustenta esta diferenciación es un claro ejemplo de discriminación indirecta, ya que da la apariencia de contener requisitos de carácter objetivo, cuando en realidad oculta un criterio diferenciador discriminatorio para todo aquel trabajador afiliado a un sindicato que está en tratativas de negociación colectiva, ello no solo le afecta a dichos trabajadores desde un punto de vista económico, ya que son los únicos en toda la planilla que no recibirán este adelanto, sino que afecta también al sindicato ya que por un lado promueve que sus afiliados se desafilien para poder percibir este beneficio, y también se constituye en un mecanismo de presión para que el sindicato negocie de forma apresurada cualquier aspecto pendiente en la negociación colectiva, pues de lo contrario el beneficio de adelanto de utilidades quedaría suspendido para su afiliados, como sucedió en el presente caso.
Si bien en la Corte Suprema ha habido pronunciamientos que consideraron que, en virtud al principio de igualdad si resulta válido el otorgamiento de beneficios solo al personal no sindicalizado, al respecto véase el fundamento décimo sexto de la Casación Laboral N° 20956 – 2017-LIMA:
Décimo Sexto: Que, siendo pagos de naturaleza diferente el Bono de Integración y el Bono por Cierre de Pliego, el hacer extensivo el pago del primer beneficio nombrado a los trabajadores sindicalizados por considerarlo discriminatorio, constituiría un error que desalentaría la posibilidad que el empleador pueda unilateralmente otorgar mejoras a los trabajadores que ejercen su derecho a la libertad sindical negativa, por tal motivo este Supremo Colegiado considera que no existe ninguna conducta antisindical por parte de la empresa demandada, siendo el caso que si la organización sindical demandante lo tiene por conveniente podrá proponer en una próxima negociación colectiva el negociar el pago del Bono de Integración, sin perjuicio de percibir a la vez el Bono por Cierre de Pliego.
Sin embargo, esta conclusión es entender el principio de igualdad de modo restringido ya que no es posible aplicar criterios de igualdad entre sujetos que no son iguales, otorgar beneficios unilaterales en favor de trabajadores no afiliados a un sindicato (como el presente caso) no hace más que incentivar desafiliación de sus miembros, es por ello que los empleadores deben tener cuidado de implantar este tipo de beneficios en sus políticas salariales, ya que constituyen un tipo de discriminación por acción indirecta.
Con relación a ello, el Tribunal Constitucional ha definido que la discriminación en materia laboral puede darse también por acción indirecta cuando “[…]la conducta del empleador forja una distinción basada en una discrecionalidad antojadiza y veleidosa revestida con la apariencia de “lo constitucional”, cuya intención y efecto perseguible, empero, son intrínsecamente discriminatorios para uno o más trabajadores.”(STC Nº 00008-2005- PI/TC).
Entonces, no queda duda que el no haber entregado dicho beneficio únicamente a los trabajadores que estaban afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., es un hecho discriminatorio por acción indirecta de la impugnante, ya que implementó requisitos irrazonables en su política salarial con la finalidad de excluir a este grupo de trabajadores que estaban en negociación colectiva, privándoles de la posibilidad de beneficiarse al igual que los otros del beneficio de adelanto de utilidades.
Por otro lado, la impugnante invoca la afectación al principio de legalidad porque no se tomó en cuenta la regulación del pago de utilidades, ya que se le atribuye un incumplimiento discriminatorio, aun cuanto el marco normativo explica el carácter anual de dicho beneficio, además que el adelanto de utilidades no es un derecho exigible en sí mismo, además que finalmente se pagó las utilidades a estos trabajadores en la fecha que legalmente establece la norma sin generarles perjuicio económico.
Sobre el particular, como lo menciona la propia impugnante, el beneficio de “adelanto de utilidades” no se desprende de la norma de utilidades, sino de su política salarial. Siendo ello así, carece de relevancia evaluar si el beneficio legal de “utilidades” fue pagado en el
plazo que indica la norma, ya que este caso no es sobre pago de utilidades y tampoco se consideró esta como infracción, lo relevante fue determinar que hubo una diferenciación nada objetiva en el traro de los trabajadores afectados, los cuales se quedaron sin percibir el beneficio de adelanto de utilidades en el segundo semestre del año 2018 por el simple hecho de estar afiliados a un sindicato y estar en curso una negociación colectiva a su favor, lo cual no solo les generó un perjuicio económico a cada uno de estos trabajadores porque no recibieron este beneficio implementado en la política salarial de la impugnante en la misma oportunidad que los demás trabajadores, sino que afectó a la organización sindical en sí, ya que prácticas antisindicales como esta pueden promover entre otras cosas la desafiliación al sindicato o la suscripción de convenios colectivos poco favorables para sus afiliados.
La impugnante también señala que hubo una afectación al principio de tipicidad ya que no se está ante un supuesto de discriminación sindical, agrega que el pliego de reclamos con los trabajadores afectados se celebró el 10 de noviembre de 2021, por lo que era materialmente imposible pagar un adelanto como tal y también alega que no es cierto que no se haya pagado este beneficio a trabajadores sindicalizados ya que hay otros trabajadores sindicalizados que si se beneficiaron, de los cuales presentó sus boletas.
Al respecto, el numeral 25.17 del artículo 25° del RLGIT, tipifica como infracción muy grave en materia de relaciones laborales la siguiente conducta: “La discriminación del trabajador, directa o indirecta, en materia de empleo u ocupación, como las referidas a la contratación, retribución, jornada, formación, promoción y demás condiciones, por motivo de origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV o de cualquiera otra índole”.
En el presente caso está acreditado que los trabajadores afectados afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., recibieron un trato discriminatorio al no haberse beneficiado del “adelanto de utilidades” el cual si fue entregado a los trabajadores no afiliados y a los afiliados a otras organizaciones sindicales, siendo la razón de dicha diferenciación un motivo prohibido vinculado al ejercicio de la libertad sindical, ya que se encontraban inmersos en un procedimiento de negociación colectiva, hecho que no justifica en absoluto dicho trato diferenciado.
Por consiguiente, al verificarse que se está ante un tipo de comportamiento discriminatorio que alude a una discriminación indirecta que incide en un motivo prohibido, se aplicó la escalada de punición contenido del artículo 48.1-C17 del RLGIT, dado que estos casos deben ser tratados con la regla punitiva referida para el cálculo de una sanción mayor, situación que ha sucedido en el presente caso, al evidenciarse que el motivo de discriminación se basó en el ejercicio de la libertad sindical de los trabajadores afectados.
En consecuencia, no hubo ningún vicio en la tipificación porque dicho supuesto de hecho se subsume perfectamente en este tipo infractor, siendo afectados los cuarenta (40) trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A., que están plenamente identificados en el Acta de Infracción, no siendo relevante el hecho que otros trabajadores de otros sindicatos si hayan
17 Artículo 48.1-C. - Tratándose de las infracciones tipificadas en los numerales 25.16 y 25.17 del artículo 25; el numeral 28.10 y 28.11 del artículo 28, cuando cause muerte o incapacidad parcial o total permanente; y los numerales 46.1, 46.12, 46.13 y 46.14 del artículo 46 del presente Reglamento, únicamente para el cálculo de la multa a imponerse, se considera como trabajadores afectados al total de trabajadores de la empresa. (…)”.
percibido este beneficio, ya que en este caso no se está evaluando su situación, por lo cual, la cita de sus boletas de pago no son pertinentes para resolver el presente caso.
Por otro lado, la fecha en que finalmente se resolvió el pliego de reclamos del año 2018 en favor del Sindicato de Trabajadores Obreros y Empleador de Corporación Peruana de Productos Químicos S.A, no hace mas que ratificar el perjuicio causado en ellos, dado que finalmente sus afiliados no accedieron a este beneficio de adelanto de utilidades porque su convenio colectivo no se resolvió dentro del segundo semestre de dicho año, lo cual era un requisito de su política salarial para acceder a este beneficio, lo cual encubría un motivo prohibido de diferenciación.
Finalmente, la impugnante señala que no era razonable que se extienda tanto las actuaciones inspectivas porque era de fácil comprensión determinar que el trato diferenciado de los trabajadores afectados tenía sustento objetivo. En cuanto a ello, según lo establecido en los numerales 5 y 7 del artículo 2° de la LGIT18, el Sistema de Inspección del Trabajo se rige —entre otros— por el principio de autonomía técnica y funcional, así como por el principio de eficacia. En virtud de estos principios, los Inspectores de Trabajo, en el ejercicio de sus competencias, tienen independencia de manejar la forma y duración de las actuaciones inspectivas de forma libre, siempre y cuando su actuación se adecue a los plazos y exigencias que indica la norma. En tal sentido, el hecho que las actuaciones se hayan ampliado en el presente caso no amerita ningún tipo de vulneración ya que únicamente el equipo inspectivo consideró aplicar tal figura dentro del plazo que indican las normas especiales, no habiéndose excedido de sus facultades al hacer ello.
En mérito a tales consideraciones, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta.
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento 6.61 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
18 “Artículo 2.- Principios ordenadores que rigen el Sistema de Inspección del Trabajo El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: […] 5. Autonomía técnica y funcional, de los servidores con funciones inspectivas en el ejercicio de sus competencias, garantizándose su independencia frente a cualquier influencia exterior indebida. 7. Eficacia, actuando con sujeción a los principios de concepción única e integral del Sistema de Inspección del Trabajo, especialización funcional, trabajo programado y en equipo.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad,
razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”19:
Figura 1 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de enero de 2019, notificada en la misma fecha y otorga un plazo de doce (12) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de
19 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
discriminación por razón sindical, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 02
Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.34 del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió el mandato dispuesto por el personal inspectivo, lo cual califica como una infracción muy grave a la labor inspectiva, de conformidad al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Al respecto, en el recurso de revisión la impugnante no ha cuestionado ningún aspecto relacionado a la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tal sentido, como tampoco esta Sala encuentra algún defecto relacionado a estos aspectos ya que para cumplir dicho mandato se otorgó un plazo razonable para su cumplimiento, sin contar que fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 17429-2018-SUNAFIL/ILM y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción, corresponde confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Por incurrir en actos de discriminación por razón sindical Numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Labor Inspectiva Por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1286-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1371-2019-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1286-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CORPORACION PERUANA DE PRODUCTOS QUIMICOS S.A. - CPPQ S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.