Corporación Peruana de Productos Químicos S.A — Res. 137-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Discriminación en el trabajo. PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar haberse abstenido de discriminar a los quinientos veintidós (522) trabajadores obreros, dado cuenta que no reubicó los marcadores de asistencia y/o habilitó los marcadores de asistencia adyacentes a la puerta principal de ingreso, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de setiembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

i. Precisan que no existe acto discriminatorio alguno ya que la ubicación de las máquinas de marcado de ingreso/salida del personal responde a criterios objetivos, pues los marcadores han sido colocados para evitar la aglomeración de los trabajadores en la puerta de ingreso, a fin de evitar accidentes de trabajo, tal como se puede evidenciar de los planos.

ii. Además, acotan que la ubicación de los marcadores de registro de asistencia, cumplen con el sentido de proporcionalidad, pues 1243 trabajadores no podrían registrar ingreso y salida en un espacio de 9 metros, ello generaría hacinamiento; asimismo, la ubicación de los marcadores es por el espacio y de acuerdo a las necesidades productivas, siendo así que, se ha establecido que el personal

administrativo y operario estén cerca a su puesto de trabajo; por lo tanto, existe insuficiencia en la teoría de la discriminación.

iii. Asimismo, señalan que se ha afectado el debido procedimiento, en su acepción de motivación inexistente o aparente, al no haberse atendido los argumentos de defensa de la inspeccionada basados en la prevención de riesgos, pues las máquinas de marcado de ingreso de los trabajadores obreros están ubicadas cerca al área donde prestan servicios y en la salida igualmente, es decir, no tienen que ir a marcar en la puerta de ingreso. La resolución apelada -menciona la impugnante- sustenta su decisión en una ejecutoria suprema que no tiene carácter vinculante y menos una justificación adecuada, propiciando una motivación aparente respecto del trato desventajoso. De igual forma, precisan que el informe final ha optado por aseverar que como no se puede demostrar la causa objetiva de la ubicación de las máquinas de marcado del tiempo de trabajo, entonces corresponde aplicar una sanción por discriminación.

iv. Por otro lado, también acotan que la resolución apelada contiene una motivación incongruente, respecto al trato peyorativo al personal obrero, no explicado en el Acta de Infracción ni en la imputación de cargos, pues solo se enuncia un trato desigual a los obreros respecto del personal empleado, sin tomar en cuenta el fundamento objetivo acreditado en el expediente, pues no se puede aplicar la medida de requerimiento sin justificar la seguridad y salud en el trabajo ni romper con el principio de razonabilidad. En ese sentido, según la impugnante, se estaría imponiendo una multa más allá de lo exigible, pues no existe norma que obligue a las empresas a colocar las máquinas de registro y salida en el ingreso de la empresa, ni que el tiempo muerto se incorpore en la jornada de trabajo.

v. Señala la impugnante que, además, se ha infringido el principio de legalidad, pues la resolución apelada ha convalidado el informe final emitido fuera del plazo legal para su emisión, rompiendo el debido trato paritario impartido a la inspeccionada, pues los plazos deben ser aplicados también a la Administración, no habiéndose tenido en cuenta lo dispuesto en el numeral 151.3 del artículo 151 de la LPAG, toda vez que no se puede hacer una interpretación sesgada de la norma, además que esta norma tiene un marco constitucional, que restringe la arbitrariedad de la Administración Pública. Asimismo, el artículo 240 de la referida ley faculta el requerimiento al administrado objeto de fiscalización de la exhibición o presentación de todo tipo de documentos respetando el principio de legalidad, siendo el plazo de 10 días de imperativo cumplimiento, por tanto, se debe observar el plazo razonable a efectos de emitir los documentos correspondientes.

i. Establece que el derecho a la igualdad no excluye el tratamiento desigual, por ello no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables, ni todo acto de desigualdad incluye un acto de discriminación

ii. Precisa la ILM que la ubicación de los aparatos de marcado de ingreso y salida de los obreros, si bien puede evitar la aglomeración de los trabajadores en la puerta de ingreso, sin embargo, se ha constatado que los marcadores de asistencia para el personal ejecutivo y empleados se encuentra al ingreso al centro laboral y que sólo les toma 14 segundos, mientras que el marcador de los obreros se encuentra alejado de ellos, pues para acceder al registro respectivo se toman hasta 12 minutos u 11 minutos con 90 segundos, no existiendo ninguna justificación para ello, por cuanto todos los trabajadores podrían utilizar los marcadores ubicados al ingreso del centro de trabajo.

iii. Aunado a ello, acota la ILM que en el Reglamento Interno de Trabajo-RIT de la inspeccionada se señala en su artículo 16 que es tiempo muerto el lapso en que el trabajador se cambia de ropa antes de marcar el ingreso e igualmente en la salida; es decir que, los obreros deben llegar con 20 minutos de anticipación al horario de trabajo, porque está prohibido marcar si no están con ropa de trabajo. Dicho supuesto de hecho, precisa la ILM, ya ha sido materia de pronunciamiento por la Corte Suprema, en el cual se ha determinado que el tiempo utilizado para cambiarse de ropa, forma parte de la jornada de trabajo, por cuanto ya se encuentra a disposición del empleador, no siendo justificable ni legal desconocer este hecho. En consecuencia, según la ILM, lo dispuesto en el RIT de la inspeccionada deviene en discriminatorio e ilegal, tal como convenientemente se ha establecido en el numeral 6.11 de la resolución apelada.

iv. Acota además la ILM que en el procedimiento administrativo sancionador la carga de la prueba está a cargo del administrado en razón de lo cual se analizaron los medios probatorios presentados por la inspeccionada, los cuales no enervan las infracciones que se le imputan, por el contrario dan fe de que cometió actos de discriminación entre trabajadores ejecutivos y empleados en contra de los trabajadores obreros, más aún si, no acreditó el cambio de lugar los marcadores de asistencia, siendo -en opinión de la ILM- solo excusas carentes de sustento legal, el hecho de evitar el hacinamiento de los trabajadores o aglomeración de muchas personas al momento del ingreso y salida.

v. Respecto al debido procedimiento administrativo, concluye la misma ILM que la resolución apelada contiene una motivación suficiente, pues de acuerdo a lo verificado por el Inspector de Trabajo y de la revisión de los medios probatorios, se evidencia que la inspeccionada cometió actos de discriminación entre los trabajadores empleados y los trabajadores obreros, respecto de la ubicación de los marcadores de registro de ingreso y salida de los trabajadores.

2 Notificada a la impugnante el 03 de mayo de 2021.

vi. En igual sentido, afirma la ILM que de la revisión de los reglamentos internos de trabajo de los años 2015 y 2018, se evidencia que contiene disposiciones discriminatorias, contenidas en los artículos 16, 21 y 22, por cuanto la exigencia para marcar el ingreso y la salida de los obreros se efectúa con ropa de trabajo, por ello los obreros deben estar antes de 20 minutos del horario establecido, cuando al marcar el ingreso al centro laboral el obrero ya está al servicio de la inspeccionada y por tanto, dentro de la jornada laboral. Lo anterior, sostiene la ILM, conlleva a concluir que la resolución apelada sí se encuentra debidamente motivada, al exponer las razones por las cuales se ha llegado a la conclusión de que existe discriminación por parte de inspeccionada y tampoco contiene una motivación incongruente, por cuanto, -a criterio de la ILM- el argumento referido al privilegio de las normas de seguridad y salud en el trabajo, no se encuentra acreditado, por el contrario si se evidencia la infracción imputada respecto a la discriminación entre los trabajadores empleados y ejecutivos con los obreros.

vii. Respecto al principio de razonabilidad y proporcionalidad, la ILIM colige que el RIT de la inspeccionada contiene artículos discriminatorios que afectan a los obreros, como la exigencia de marcar el ingreso con ropa de trabajo, lo que implica que el trabajador debe llegar temprano para cambiarse y poder marcar su ingreso, a diferencia de los trabajadores empleados y ejecutivos, que solo marcan su ingreso y comienza su jornada laboral. Por lo que, según la ILM, dicha exigencia es desproporcional e irrazonable, permitiendo un trato desigual a los trabajadores de la inspeccionada.

viii. De acuerdo a la ILM, el numeral 151.3 del artículo 151 del TUO LPAG, establece que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la administración no exime de las obligaciones establecidas atendiendo al orden público, para lo cual la actuación administrativa fuera de término no queda afecta a nulidad, salvo que la ley expresamente lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo, supuesto que no se encuentra establecido en la Ley ni en su Reglamento, razón por la cual lo argumentado en este extremo carece de sustento. Precisa la ILM que la inspeccionada no fue afectada en su derecho de defensa, toda vez que ejerció su derecho a descargo contra el Acta de Infracción y el Informe Final. De otro lado, acota la ILM, los plazos para resolver los procedimientos sancionadores son de 9 meses, supuesto que no se ha excedido en este procedimiento. En consecuencia, no se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo, ni producido ninguna causal de caducidad.

Admisibilidad Y Análisis De Procedencia Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13.

8 Iniciándose el cómputo del plazo el 4 de mayo de 2021.

c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

9 Para efectuar el computo del plazo para resolver se ha considerado lo establecido en el numeral 145.3 del artículo 145 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esto es que cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Sí en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.

8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos. (Énfasis agregado)

23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)

b) La taxatividad

El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis agregado)

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve {9} meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis agregado)

“Disposiciones complementarias transitorias (…)

Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (Texto según la sección de las Disposiciones Complementarias Transitorias del Decreto Legislativo Nº 1272)”

1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación

de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.

No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 10. 3.4 SOBRE LAS CONDICIONES PARA LA ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO CON RESPECTO A LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3.4.2.1 En lo que se refiere a la primera condición, es claro que la actuación de la Administración desde la cual se computan los plazos es la notificación de la imputación de cargos efectuada por la unidad orgánica competente de cada uno de los órganos respectivos.

3.4.2.2 A este respecto, la identificación del inicio del cómputo de plazos ha sido señalado correctamente por la SIAI y la ILM: desde la notificación de la imputación de cargos.

10 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. 3.4.3.1 La exigencia normativa establece que el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento administrativo sancionador puede ampliarse de forma excepcional.

3.4.3.2 En este punto resulta indispensable enfatizar la relevancia de la comprensión de la excepcionalidad de la medida: no se trata de una obligación de la autoridad administrativa de ampliarlo al aproximarse los 9 meses. Se trata de una facultad que debe ejercerse interpretando su mandato de forma restrictiva, conforme se ha evidenciado previamente.

3.4.3.3 Complementariamente a ello, debe acotarse que la ampliación prevista normativamente puede dictarse considerando un rango de tiempo: entre 1 día y 3 meses, siendo estos los valores inferiores y superiores de dicho rango. La sola selección de la cantidad de tiempo por la cual específicamente se amplía el plazo para resolver el procedimiento sancionador, requiere una motivación suficiente y adecuada.

3.4.3.4 Con relación a esta condición, no se evidencia que el “Proveído” de fecha 28 de noviembre de 2020 suscrito por la SIAI, contenga un análisis respecto a la excepcionalidad de dictar la ampliación sino únicamente una referencia a limitaciones operativas para realizar un análisis minucioso. De igual manera, no existe información o sustento respecto a la elección de los 3 meses (valor máximo del rango) para la prorroga sino una decisión que carece de sustento. Señala la SIAI:

“(…) que en el presente procedimiento sancionador no se ha emitido el pronunciamiento respectivo, debido a la excesiva carga laboral con que cuenta esta Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, que excede la capacidad operativa, considerando que todos los procedimientos administrativos requieren un análisis minucioso; lo que dificulta una atención oportuna al presente procedimiento (expediente sancionador), este Despacho, por las razones expuestas y al amparo del artículo 259 del TUO de la Ley N° 27444, resuelve: AMPLIAR, por tres (3) meses, el plazo máximo para resolver el presente procedimiento sancionador signado con número de Expediente Sancionador N° 2155-2018- SUNAFIL/ILM/SIAI; notificándose la presente resolución al sujeto inspeccionado para su conocimiento”. (énfasis agregado)

3.4.3.5 Al respecto, esta Sala puede establecer, a partir de los actuados en el expediente, que es atendible que la autoridad instructora requiera efectuar un análisis de los hechos imputados en este procedimiento. Lo anterior además conlleva al estudio de la información que, a criterio del inspector actuante, sirvió como fundamento para establecer la comisión de las infracciones que se imputan a la apelante.

3.4.3.6 En efecto, conforme lo establece el artículo 53 de la RLGIT, el procedimiento de análisis para determinar la responsabilidad del sujeto inspeccionado implica una actuación no solamente analítica sino valorativa de los medios de prueba aportados en el expediente, de los descargos presentados, además de la labor de recolección de pruebas si fuere necesario, por parte de la autoridad instructora, antes de la emisión del informe final de instrucción. Ello es así porque en dicho informe se

determina el dictamen de dicha autoridad, el cual deben encontrarse, debidamente motivadas, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, además de la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta. Posteriormente a ello, ya en la fase sancionadora, la autoridad competente para decidir la aplicación de la sanción notificará al sujeto responsable para que, efectuados o no sus descargos, el mismo decida la aplicación de la sanción, incluso pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias.

3.4.3.7 Sin perjuicio de lo anterior, se debe considerar que la resolución con la que se amplía el plazo de caducidad debe estar “debidamente sustentada”. Como se ha explicado en líneas precedentes, la Autoridad Instructora ha señalado, como fundamento para la ampliación, la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso por parte de la autoridad que emite dicho acto. Sin embargo, el argumento referido por la autoridad instructora no precisa los fundamentos que, en sí mismos, justifican la ampliación del plazo. Ello porque, como ya se ha explicado en líneas precedentes, el órgano instructor emite, posterior al Informe Final de Instrucción, de fecha 30 de octubre de 2019, el proveído de ampliación, cuando aún contaba con plazo para continuar con el procedimiento sancionador, tomando en cuenta que la caducidad operaba el 01 de enero de 2020. Además de ello, no obra en el expediente sancionador sustento que permita acreditar la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso que requiriera un plazo mayor al establecido por ley, y que sustente la ampliación emitida.

3.4.3.8 A mayor abundamiento, a consideración de esta Sala, el carácter excepcional de la medida bajo análisis exige que la Autoridad Administrativa, en principio, haya hecho todo lo posible por cumplir las actuaciones que le corresponden dentro del plazo de los nueve (9) meses establecidos en la norma, procediendo solo a la ampliación cuando el incumplimiento se advierta inminente.

3.4.3.9 Como se puede apreciar, en el presente caso, no se advierte que la administración haya agotado todos los esfuerzos necesarios con el fin de culminar con el procedimiento dentro de los plazos de ley, o que dicha actuación se encuentre sustentada debidamente. Además de ello, tampoco se ha sustentado la razón por la cual la Administración requiere del plazo máximo que establece el artículo 259 del TUO de la LPAG, para terminar con su actividad, no sustentándose lo razonable de la decisión en torno a los hechos expuestos y descritos en el expediente.

3.4.3.10 Por tanto, dada la excepcionalidad de la ampliación del plazo de caducidad, la interpretación que se haga sobre dicho procedimiento debe ser restrictiva respecto a los supuestos en los que es posible su aplicación, radicando dicha exigencia en que la autoridad exteriorice las razones objetivas que fundamentan su decisión, a efectos que se pueda determinar si las razones que la sustentan se encuentran arregladas a ley, considerando un necesario análisis de proporcionalidad.

3.4.4.1 Debe precisarse que la decisión de ampliación de plazo deberá materializarse en un tipo jurídico específico: Resolución. La norma no ha dejado a libre configuración del operador jurídico (autoridad administrativa) la determinación de la forma, sino que ha establecido que sea una específica.

3.4.4.2 El objetivo de la norma ha sido, precisamente y dada la interpretación constitucional previamente analizada, que se preserve la excepcionalidad de la medida, imponiendo determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico.

3.4.4.3 Debe señalarse que, además a esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente. Sobre el particular, ni LGIT, la RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir la resolución de prórroga.

3.4.4.4 No obstante, el TUO de la LPAG si establece algunas consideraciones que permiten a este Tribunal identificar -dentro del Sistema de Inspección del Trabajo- que autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad.

3.4.4.5 La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la Intendencia de Lima Metropolitana, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas.

Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad.

3.4.4.6 La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia.

Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006- AA/TC:

48. Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…). El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable.

Asimismo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3361-2004-AA/TC:

El derecho a la tutela procesal efectiva no sólo tiene un ámbito limitado de aplicación, que se reduce a sede judicial. Se emplea en todo procedimiento en el que una persona tiene derecho al respeto de resguardos mínimos para que la resolución final sea congruente con los hechos que la sustenten

Finalmente, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC:

[el debido proceso] (…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)

3.4.4.7 Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional.

3.4.4.8 A este respecto, se evidencia que si la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”.

3.4.4.9 Es importante acotar, entonces, que en el presente caso la SIAI no ha cumplido con la carga establecida por el TUO de la LPAG tanto en la denominación y numeración del tipo normativo (Resolución y no Proveído) como en la justificación de la excepcionalidad de la ampliación y de la extensión del tiempo de dicha prórroga hasta el máximo posible.

3.4.5.1 En el presente caso, dado que se trata de una materia sujeta a la competencia del Tribunal y no fue advertida en la instancia inferior, la caducidad será declarada por este órgano de revisión.

3.4.5.2 Es importante precisar que la impugnante tanto en su escrito de descargos respecto del Informe Final emitido por la SIAI como en su recurso de apelación hace referencia a que el Proveído S/n de fecha 28 de noviembre “no podría estarse convalidando ni la extensión del plazo para que el instructor formule su informe final ni, mucho menos, autorizársele a quebrar el mandato que conforma el bloque de legalidad y que se deriva del plazo regulado en los incisos f) y g) el artículo 53° del Reglamento de la LGIT.”

3.4.5.3 De igual forma, en su escrito de apelación, el administrado volvió a incidir en el incumplimiento del plazo antedicho y la consecuente vulneración del principio de legalidad con relación a la tramitación del procedimiento administrativo disciplinario.

3.4.5.4 En ambos casos, tanto la SIRE como la ILM, respectivamente, desestimaron este argumento basándose simplemente en que el Proveído había sido emitido conforme a los numerales 1 y 2 del artículo 259° del TUO de la LPAG.

3.4.5.5 Conforme a ello, este Tribunal ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo y ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad como consecuencia de la

vulneración del debido procedimiento al emitir el Proveído S/N de fecha 28 de noviembre de 2020.

3.4.6.1 Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa el Tribunal no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes.

3.4.6.2 De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente.

3.4.6.3 Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.

3.4.6.4 Finalmente, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el Proveído S/N de fecha 28 de noviembre de 2019 emitido por la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de Lima Metropolitana, por los fundamentos contenidos en la presente Resolución.

SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la CORPORACIÓN PERUANA DE PRODUCTOS QUÍMICOS S.A., en el expediente N° 2155- 2018-SUNAFIL/ILM de la Intendencia de Lima Metropolitana recaído, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia en sede administrativa.

CUARTO.- Notificar el presente Expediente a la Intendencia de Lima Metropolitana con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de ser el caso y conforme a sus competencias.

QUINTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACIÓN PERUANA DE PRODUCTOS QUÍMICOS S.A. para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO.- Disponer que la Secretaría Técnica remita los actuados a la Gerencia General de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, a efectos que proceda conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración, regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título IV del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

SÉPTIMO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki

Luz Imelda Pacheco Zerga

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales