| Resolución N° | 0179-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 878-2016-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Corporación Lindley S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 795-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 09 de agosto de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION LINDLEY S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 19 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 878-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
14 Véase folios 98 a 437 del expediente sancionador. 15 Véase folio 62 del expediente sancionador. 16 LGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones Inspectivas (…) 17.3 Cuando el sujeto inspeccionado subsane las infracciones en el plazo otorgado por el inspector del trabajo en la medida de requerimiento, se emite el informe correspondiente dejando constancia del cumplimiento de las obligaciones fiscalizadas, sin perjuicio de la emisión de las recomendaciones o advertencias que correspondan, dando fin a la etapa de fiscalización.” 17 TUO de la LPAG, “Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: (…) f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255.”
SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACION LINDLEY S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 6060-2016-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2183-2016-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la normativa sociolaboral.
Mediante Proveído de fecha 23 de noviembre de 2016, notificado a la impugnante el 22 de marzo de 2017, conjuntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.
Recibidos los descargos, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 363-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE2 con fecha 18 de setiembre de 2017, la Sub Intendencia de Resolución
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Discriminación en el Trabajo por razón sindical. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
2 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/. 62,212.50 por haber incurrido en:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por actos de discriminación indirecta a los trabajadores afiliados al sindicato SITRACORLINSA en relación al otorgamiento del préstamo excepcional y adelanto de utilidades 2016, tipificadas en el numeral 25.12 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 14 de noviembre de 2017, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 363-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. Aun cuando no se refrendó esta materia ni se emitió una nueva orden de inspección conforme al artículo 9 de la LGIT, se realizaron actuaciones inspectivas y se utilizó la información recabada para mencionar y desarrollar, que la desafiliación era una consecuencia de los requisitos que, válidamente, la empresa implementó para que los trabajadores tengan acceso al préstamo, de esta manera la propia resolución apelada reconoce que aun cuando los Inspectores no tenían competencia sobre libertad sindical, se pronunciaron sobre esta materia y vincularon sus efectos al procedimiento inspectivo realizado, desarrollando dichas imputaciones en el Acta de Infracción, vulnerando el principio de legalidad.
ii. Debe tenerse en cuenta que los Inspectores de Trabajo, sin perjuicio de la autonomía con la que cuentan para realizar las funciones inspectivas, se encuentran sometidos al contenido de la orden de inspección, conforme lo ha previsto expresamente el artículo 3 de la LGIT.
iii. La resolución apelada es nula por validar una sanción que excede los límites de la competencia territorial, teniendo en cuenta el artículo 22 de la LGIT, así como el artículo 3 de la Ley N° 29981 y el artículo 1 del Decreto Supremo N° 003-2013-TR, la transferencia de funciones y la implementación progresiva de la SUNAFIL, fue prorrogada consecutivamente hasta el 31 de diciembre de 2016, conforme a lo establecido por la Septuagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30372.
iv. Durante el procedimiento inspectivo, la mayoría de las actuaciones inspectivas que motivaron el Acta de Infracción han sido realizadas por el Inspector Auxiliar, de forma autónoma, independiente y su exclusiva discreción, así como emitiendo a su criterio los requerimientos de comparecencia, además de solicitar la documentación que consideraba necesaria verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de relaciones laborales, el mismo que carece de competencia funcional para inspeccionar a una empresa como LINDLEY, conforme al artículo 6 de la LGIT.
v. La resolución apelada en nula porque contraviene la ley al calificar la infracción imputada como insubsanable, tal es así que en su considerando 22 reconoce que el artículo 49 del RLGIT, fue el sustento legal de los Inspectores para justificar la calificación de la infracción como insubsanable.
vi. El Acta de Infracción es nula porque carece de una debida motivación.
vii. La resolución apelada es nula por haber transgredido el privilegio de prevención y corrección de las conductas infractoras reconocido en la Ley N° 30222.
viii. La empresa no ha incurrido en actos de discriminación por razón sindical, dado que la supuesta infracción ha sido subsanada antes de la notificación del Acta de Infracción.
ix. Las solicitudes de adelanto de utilidades y/o préstamos voluntarios nacieron de forma voluntaria y se aplica de forma voluntaria con el fin de generar un impacto positivo en los trabajadores de la empresa, contrariamente a lo indicado por los Inspectores y la Sub Intendencia que pretenden establecer una obligación respecto a su origen y acceso.
x. La política se sustentó en criterios objetivos, por lo que la empresa rechaza la aplicación de un motivo prohibido discriminatorio.
xi. Se pretende imputar responsabilidad de la desafiliación a la empresa sin causa ni nexo lógico ni motivación, sino solo bajo la creencia e imaginación de los Inspectores, validado por la Sub Intendencia, cometiendo un grave error al tener un plazo amplio de 70 días hábiles para determinar estos aspectos y realizar un análisis imparcial y objetivo, más aun si la libertad sindical concede a todo trabajador la facultad de desafiliarse del sindicato de forma libre y sin obstrucción alguna, de esta manera se puede notar que los Inspectores y la Sub Intendencia llegan a la conclusiones alejadas a los hechos verificados contrariamente con el principio de probidad, por lo que la resolución apelada de ser desestimada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 19 de mayo de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 363- 2017-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por considerar que:
i. Que, en el Acta de Infracción se ha imputado a la inspeccionada la comisión de una infracción en materia de relaciones laborales por acto de discriminación indirecta en perjuicio de los trabajadores afiliados al Sindicato SITRACORLINSA en relación al otorgamiento del préstamo excepcional y adelanto de utilidades 2016, la cual se encuentra relacionada a la materia objeto de inspección dispuesta en la Orden de Inspección N° 6060-2016-SUNAFIL/ILM, en el que se señala el Grupo Materia de inspección: “Discriminación en el trabajo”, y el Sub Grupo Materia: “Por razón sindical”; por tanto, no se evidencia que se haya actuado en contra de los principios de legalidad y probidad. Por tal motivo, debe desestimarse lo alegado en este extremo de la apelación.
2 Notificada a la inspeccionada el 21 de mayo de 2021.
ii. Se debe precisar que si las actuaciones fueron iniciadas para verificar ciertas materias relacionadas a cautelar el cumplimiento de las disposiciones sociolaborales en relación a los afiliados al Sindicato de Trabajadores de la Corporación Lindley S.A. (en adelante, el SITRACORLINSA), ello no implica que el Inspector de Trabajo comisionado pueda verificar el cumplimiento de otras obligaciones por parte de la inspeccionada en relación a ésta, para lo cual deba tomar conocimiento si existen hechos contrarios al ordenamiento jurídico vigente; no obstante, debe precisarse que para poder requerir la información y documentación relacionada a las nuevas materias no necesariamente debe haber un previo refrendo de las mismas, pues el Inspector actuante tiene habilitado la investigación preliminar de las materias no incluidas inicialmente en la Orden de Inspección.
iii. De la revisión de los actuados administrativos como son el Acta de Infracción, el descargo de la inspeccionada, y de la lectura de la resolución apelada, se corrobora que ni el procedimiento sancionador, ni la resolución apelada contravienen en la forma ni en el fondo a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Es necesario añadir que, en el presente procedimiento sancionador la resolución apelada se encuentra debidamente motivada conforme se puede verificar de los considerandos del 7 al 34, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, derivado de la comisión de infracción previstas en el RLGIT.
iv. No ha existido una vulneración a los principios administrativos que ha alegado la inspeccionada y ha tenido reiteradas oportunidades que la ley le ha facultado para ejercer su derecho de defensa y que han sido claramente establecidas en las resoluciones notificadas para presentar sus descargos y recursos administrativos.
v. En concordancia con lo señalado en el considerando 19 de la resolución apelada, en efecto lo Inspectores comisionados sí eran competentes para realizar las actuaciones inspectivas, dado que el domicilio fiscal declarado ante la SUNAT, se encuentra ubicado en Lima Metropolitana, es decir dentro de la competencia territorial de esta Intendencia, por ende, la nulidad planteada por la inspeccionada deviene en infundado; máxime si es la propia inspeccionada la que proporcioné la relación de trabajadores afiliados al SITRACORLINSA, en torno a quienes se han circunscrito las actuaciones inspectivas de investigación.
vi. De la revisión del expediente de inspección, se aprecia que tanto la Inspectora del Trabajo como el Inspector Auxiliar han participado en la emisión de las Constancias de Actuaciones Inspectivas de investigación y del Acta de Infracción, esto es de manera conjunta durante la investigación inspectiva, tal como se observa en las diligencias de fecha 11 de mayo de 2016, 21 de junio de 2016, 08 de agosto de 2016, o la participación de la Inspectora del Trabajo comisionado en las diligencias de fechas 02 de junio de 2016, 01 de julio de 2016, conforme se ha detallado en el considerando 20 de la resolución apelada, por lo que si en algunas de las diligencias ha participado solo el Inspector Auxiliar, lo hizo en colaboración y apoyo en el desarrollo de las funciones inspectivas, como parte del equipo de trabajo comisionado, lo cual se encuentra con arreglo a ley; por lo expuesto, lo argumentado por la inspeccionada carece de sustento.
vii. En el caso de autos se advierte que al haberse constatado que la inspeccionada a la fecha de visita de inspección, esto es el 10 de agosto de 2016, de las actuaciones
inspectivas de investigación, existió discriminación por razón sindical respecto de los afiliados al Sindicato SITRACORLINSA y los trabajadores no afiliados, resultando lo hechos insubsanables, por cuanto la afectación ya se produjo al momento de la vigencia para el otorgamiento del préstamo excepcional y adelanto de utilidades; habiendo procedido la Inspectora comisionada a notificar a la apodera de la inspeccionada el respectivo anexo a la constancia de actuaciones inspectivas, dejando constancia de dichos hechos.
viii. En coincidencia con lo determinado por el inferior en grado señalado en el considerando 26 de la resolución apelada, si bien la Ley N° 30222 privilegia acciones orientadas a la prevención y corrección de conductas infractoras, ello no implica que los Inspectores comisionados, dejen de emitir actas de infracción al detectar la comisión de alguna infracción al término de las actuaciones investigatorias, por lo que, se desestima lo alegado por la inspeccionada.
ix. Si bien el principio de igualdad admite un trato diferenciado entre las personas; sin embargo, este debe estar sustentado por causas objetivas y razonables que la justifiquen. Es así que, en el presente caso, cabe señalar en coincidencia con la autoridad de primera instancia, es notorio que el requisito adicional dispuesto por la inspeccionada para acceder al beneficio económico, responden a un criterio de afiliación sindical, lo que claramente constituye un motivo prohibido, esto es el ejercicio de la libertad sindical, tratamiento discriminatorio que no es tolerado en nuestro ordenamiento jurídico. Por otro lado, la representación de organización sindical en relación a sus afiliados, no implica que los trabajadores pierdan su capacidad de acción a título individual, de tal forma no cabe interpretar que todas las decisiones o acuerdo que algún trabajador sindicalizado arribe con su empleador a título individual, requieran la aceptación de su organización sindical como sugiere la inspeccionada, motivo por los cuales, corresponde desestimar este extremo del recurso de apelación.
x. En consecuencia, teniendo en cuenta que en el caso de autos se ha fundamentado la responsabilidad de la inspeccionada por la comisión de las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo; los argumentos de la apelación carecen de fundamento, por lo que corresponde confirmar la resolución venida en grado en todos sus extremos.
Con de fecha 10 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 795- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 0964-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACIÓN LINDLEY S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 62,212.50 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 25.12 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 10 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, argumentando que:
Inaplicación de las normas referentes a la prescripción de infracciones: artículo 51 de la RLGIT y el artículo 252 del T.U.O. de la LPAG
- Tomando en cuenta que la Empresa y el SITRACORLINSA suscribieron la adenda al Convenio Colectivo 2015 -2017 el 19 de diciembre de 2016, donde se acordó que LINDLEY, en atención a que no se generaron utilidades en el año 2015 y con la intención de brindar un apoyo a los trabajadores, podía otorgar un préstamo y apoyo especial, así como un adelanto de utilidades a los trabajadores afiliados al SITRACORLINSA que soliciten los referidos préstamos, tal infracción ha prescrito.
Inaplicación de las normas referentes al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo y sancionador
- La resolución de intendencia inaplicó los artículos 3° y 10° del T.U.O. de la LPAG y el numeral 9.2 del artículo 9° del RLGIT y convalidó la falta de competencia material de la inspección de trabajo, contraviniendo los principios de legalidad, jerarquía y probidad. La Inspectora de Trabajo ha propuesto una multa habiendo investigado, fiscalizado materias para las cuales no tenía competencia alguna, conforme se indicó a lo largo del procedimiento sancionador.
- La Resolución de Intendencia no ha considerado que la competencia material es un requisito de validez del acto administrativo, sin el cual el acto adolece de nulidad. Así lo ha establecido expresamente el artículo 3° del T.U.O. de la LPAG.
8 Iniciándose el plazo el 24 de mayo de 2021.
- Conforme al numeral 10% de la Resolución Directoral N° 29-2009-MTPE/2/11.4, del 22 de mayo de 2009, vigente al momento de la emisión del acta de Infracción, que cuando los Inspectores del Trabajo conozcan de hechos que guarden relación con la orden recibida o puedan ser contrarios al ordenamiento jurídico, respecto de materias distintas a las contenidas en la orden de inspección, deberán solicitar el refrendo de dichas materias dentro de las veinticuatro (24) horas de conocidos los mencionados hechos. Siendo así, en el procedimiento inspectivo no se ha cumplido con el refrendo de la materia que no se encontraba en la orden de inspección pues, al cierre del expediente, no se ha cumplido con ampliar la orden de inspección original ni se ha emitido una nueva orden de inspección, para lo cual se debió cumplir con la directiva antes señalada.
- La resolución de intendencia interpretó erróneamente lo establecido en el artículo 6° de la LGIT y el artículo 4° del RLGIT, convalidando la falta de competencia funcional de la inspección de trabajo, contraviniendo los principios de legalidad, al ratificar las actuaciones de un inspector auxiliar sin competencia. Como lo hemos señalado a lo largo de procedimiento sancionador, durante el procedimiento inspectivo casi todas las actuaciones inspectivas han sido realizadas únicamente por un Inspector Auxiliar, que es un funcionario que carece de competencia funcional para inspeccionar a una empresa como LINDLEY y para revisar materias complejas, como lo es una supuesta discriminación indirecta.
- La resolución de intendencia es nula al interpretar erróneamente el artículo 1° del T.U.O. de la LPAG y considerar que el acta de infracción no es un acto administrativo y, en consecuencia, no se le aplican las causales de nulidad establecidas en el T.U.O. de la LPAG, lo que vulnera abiertamente el principio de legalidad. De acuerdo a la definición de acto administrativo, resulta evidente que el Acta de Infracción puede ser calificado como acto administrativo. En efecto, toda vez que el Acta de Infracción señala que la Empresa tiene responsabilidad directa del incumplimiento de la normativa sociolaboral, claramente se encuentran generando efectos jurídicos.
- La resolución de intendencia adolece de una motivación debida conforme a ley. La Intendencia inaplica lo establecido en el artículo 44° de la LGIT en tanto no motiva adecuadamente su decisión de imponer multa contra LINDLEY por supuestamente haber discriminado a los afiliados al SITRACORLINSA de manera indirecta; sin embargo, no precisa claramente como ello se efectuó ni considera la adenda suscrita entre la Empresa y el mencionado sindicato en el mes de diciembre de 2016. En efecto, la Intendencia incurre en una motivación aparente, en tanto los argumentos esgrimidos son un tanto confusos y no establece claramente ni realiza un análisis sobre si la solicitud de firmar una adenda con el SITRACORLINSA de manera previa al otorgamiento de los préstamos resulta ser un acto de discriminación, ¿cómo es que la Intendencia llega a esta conclusión? No existe sustento alguno para ello.
- Como puede verificarse en la Resolución de Intendencia emitida, no se ha dado respuesta a nuestras denuncias sobre la vulneración del derecho a una debida motivación en el presente procedimiento. De esta manera, nada se ha dicho con relación a la razonabilidad y objetividad que reviste el actuar de la Empresa al establecer como requisito para acceder a la política voluntaria que la Empresa y los sindicatos suscriban una adenda al Convenio Colectivo celebrado por el período 2015-2017, en el cual se establecían los lineamientos para el acceso de estos beneficios por parte de los trabajadores afiliados a las distintas organizaciones sindicales de la Empresa.
- En la resolución de intendencia se ha incurrido en la interpretación errónea del artículo 49° del RLGIT y en la aplicación errónea del numeral 7.7.2.7 de la Directiva N° 001-2016- SUNAFIL/INIL al calificar la infracción imputada como insubsanable. Como se desprende de las normas citadas, la emisión de la Medida de Requerimiento es uno de los deberes de los Inspectores, y es necesaria para buscar que se cumplan las normas sociolaborales que -a su criterio- se estarían vulnerado, a efectos que la Empresa se adecue a la normativa o ejerza su derecho de defensa para que exprese sus argumentos y presente sus pruebas frente a las conclusiones del Inspector.
- La resolución de intendencia se ha inaplicado lo establecido en el artículo 47-a del reglamento de la LGIT y en el inciso 1f del artículo 257° del T.U.O. de la LPAG: debe de aplicarse el eximente de responsabilidad. En caso se considere que la Empresa incurrió en un incumplimiento, debe aplicarse el eximente de responsabilidad porque, en todo caso, la infracción fue debidamente subsanada antes de que se notifique el acta de infracción, como puede evidenciarse con la adenda firmada por LINDLEY y el SITRACORLINSA, mediante el cual la Empresa se compromete a otorgar los préstamos por apoyo especial y por adelanto de utilidades, a los que los afiliados al referido sindicato tuvieron acceso.
Análisis Del Recurso De Revisión
La impugnante señala que se ha incurrido en una interpretación errónea del artículo 49° del RLGIT, al calificar la infracción imputada como insubsanable. Asimismo, señala que no se ha tenido en cuenta que se ha procedido ha subsanar la infracción imputada previo a la notificación del acta de infracción. Al respecto, la norma en mención establece:
“Artículo 49.- Reducción de la multa En el caso de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley, la autoridad competente puede ordenar las diligencias necesarias para que se verifique la subsanación de las infracciones detectadas, a efectos de emitir pronunciamiento sobre la solicitud de reducción de multa. Los beneficios previstos en el artículo 40 de la Ley son aplicables en la medida en que la infracción sea subsanable. Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos” (énfasis añadido).
Sobre el particular, tal y como prevé la norma acotada, las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho, o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos, a contrario sensu si los efectos o el incumplimiento no pueden ser revertidos, la infracción sería considerada como insubsanable. Debemos señalar, que si bien el RLGIT en su artículo 48.1-D establece expresamente que “las infracciones tipificadas en los numerales 25.7 y 25.18 del artículo 25 tienen el carácter de insubsanables”, esto no implica una regla restringida respecto al criterio de insubsanabilidad de las infracciones,
pues las mismas podrán ser determinadas en mérito a la posibilidad de revertir los efectos que se han producido, lo que implica que dicha calificación podrá ser extensiva a todas las infracciones previstas en la LGIT y su reglamento.
Lo señalado resulta importante de cara a poder establecer la adopción de medidas por parte de los inspectores comisionados una vez acreditada la existencia de la infracción9. En esa línea, por aplicación de los principios de Eficacia y Jerarquía, el personal inspectivo actúa observando las directivas e instrucciones establecidas por la autoridad competente del Sistema de Inspección del Trabajo. Así tenemos, que la Directiva N° 001-2016- SUNAFIL/INII – “Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva”10, establece que la finalidad de la inspección del trabajo es la vigilancia y el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que con arreglo a ley podrán extender medidas inspectivas con la finalidad de que cesen los efectos antijurídicos de una infracción, sin perjuicio de la responsabilidad de la inspeccionada por los hechos incurridos.
Por su parte, de acuerdo al numeral 7.7.2.7. de la misma Directiva, se tiene que “en caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos”.
Del mismo modo, la Directiva N° 02-2016-SUNAFIL/INII en el numeral 7.8.3. establece: “No se emitirá medida inspectiva de requerimiento, en los siguientes supuestos: a) Incumplimientos en materia de SST que causaron un accidente de trabajo, debido a que produjeron lesión orgánica, perturbación personal, invalidez o muerte al trabajador afectado. b) Incumplimiento a las normas de SST que no pueden ser objeto de subsanación, debido a que ya se produjeron durante el periodo afectado y no son susceptibles de subsanación en forma retroactiva”.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del PAS; sin embargo, su mandato se encuentra supeditado, naturalmente, a que el ilícito cometido por el sujeto inspeccionado posea carácter subsanable.
9 LGIT, “Artículo 14.- Medidas inspectivas de recomendación, advertencia y requerimiento (…) Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas.” 10 Vigente al momento de los hechos materia de investigación.
A propósito del concepto de subsanación de las infracciones administrativas, en palabras del jurista Neyra Cruzado, ante “la presencia de un evento dañoso es necesario realizar acciones que cambien para mejor el estado de las cosas. Es decir, vuelvan las cosas –en la medida de lo posible– al estado anterior al de la infracción”11. En ese contexto, nos encontraremos frente a una infracción insubsanable cuando, pese a las acciones del titular de la falta, se advierta la imposibilidad de retornar al estado fáctico anterior a la consumación de los efectos ilícitos de la conducta pasible de sanción.
En ese sentido, de comprobarse que la medida de requerimiento se encuentra avocada en revertir infracciones cuyos efectos han sido consumados, es decir, que resulten de imposible subsanación, los sujetos inspeccionados tendrán el derecho a resistirse a su cumplimiento, dado que su emisión ha transgredido el principio de legalidad12.
En el presente caso, se evidencia que los inspectores comisionados mediante “Anexo de Constancia de Actuación Inspectiva” de fecha 10 de agosto de 201613, determinaron “Consecuentemente, estando a lo expuesto, la discriminación por razón sindical se configura a razón de lo siguiente: 1) La empresa en el año 2014 otorgó un préstamo excepcional a todos los trabajadores que cumplían los requisitos, sin ser necesario firmar una adenda al convenio colectivo que se encontraba vigente en dicha fecha. 2) La empresa en el año 2016 otorgó un préstamo excepcional y adelanto de utilidades 2016 a los trabajadores afiliados y no afiliados a alguna organización sindical, siendo requisito entre otros que los afiliados a alguna organización sindical suscriban una adenda al Convenio Colectivo. (…) Que, los hechos descritos resultan insubsanables por cuanto la afectación ya se produjo al momento de la vigencia para el otorgamiento del préstamo excepcional y adelanto de utilidades”.
Al respecto, nos encontramos ante un escenario en el que la afectación a la libertad sindical tiene un trasfondo patrimonial, esto es, sus efectos están vinculados al cumplimiento de obligaciones patrimoniales, sujeto a la propia voluntad del trabajador para su percepción, pues el otorgamiento de los beneficios, en mérito a la “Alternativa Económica” propuesta por la impugnante, se encontraba condicionada al cumplimiento de los requisitos establecidos en la misma, como es el caso de encontrarse laborando hasta el momento del desembolso y que haya ingresado hasta el 01 de diciembre de 2015, así como la firma de la solicitud de adelanto y/o préstamo.
Sin perjuicio de lo señalado, concordamos con las instancias anteriores, que determinaron que la condición establecida por la impugnante referente a la suscripción de una adenda al convenio colectivo para el otorgamiento de los beneficios económicos a los afiliados a la organización sindical constituye un acto que transgrede el derecho de los mismos. Sin embargo, esta Sala analizando el contenido de la infracción imputada determina que los efectos de los hechos generados resultan factibles de ser subsanados, pues como se ha precisado, presentan un contenido principalmente patrimonial, sujeto a la voluntad del propio trabajador. Motivo por el cual, los inspectores comisionados debieron emitir medida inspectiva de requerimiento, con la finalidad de que la impugnante enmiende su conducta y proceda a subsanar las infracciones advertidas.
11 César Abraham Neyra Cruzado, La subsanación voluntaria en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por infracciones ambientales detectadas en los sectores extractivos y productivos, Revista Derecho & Sociedad (2020): 82. 12 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 13 Véase folio 434 a 448 del expediente inspectivo.
Estando a lo señalado, debemos precisar que, de los actuados se evidencia que la impugnante con fecha 20 de diciembre de 201614 procedió a hacer extensivo los préstamos a los trabajadores afiliados a la organización sindical, previa solicitud de los mismos. Asimismo, se evidencia que con fecha 22 de marzo de 2017 se notificó el acta de infracción motivo de inicio del procedimiento sancionador15, esto es, la subsanación de la infracción se efectuó con anterioridad a la notificación del acta de infracción.
Por tanto, advertida la subsanación por parte de la impugnante, y en aplicación de lo previsto en el artículo 17 de la LGIT16 y el literal f) del artículo 257 del TUO de la LPAG17, corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión interpuesto por la impugnante, dejando sin efecto la multa impuesta en el presente procedimiento.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION LINDLEY S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 19 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 878-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
14 Véase folios 98 a 437 del expediente sancionador. 15 Véase folio 62 del expediente sancionador. 16 LGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones Inspectivas (…) 17.3 Cuando el sujeto inspeccionado subsane las infracciones en el plazo otorgado por el inspector del trabajo en la medida de requerimiento, se emite el informe correspondiente dejando constancia del cumplimiento de las obligaciones fiscalizadas, sin perjuicio de la emisión de las recomendaciones o advertencias que correspondan, dando fin a la etapa de fiscalización.” 17 TUO de la LPAG, “Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: (…) f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255.”
SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 795-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACION LINDLEY S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
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