Corporación Lindley S.A — Res. 142-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, Normas de Ergonomía y labor inspectiva PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft

instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.

- Una infracción Grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación de entregar el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.13 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole la multa 3 UIT reducido al 35%, ascendente a S/ 4 147.50.

- Una infracción Muy Grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 30 de junio de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa 5 UIT reducido al 35%, ascendente a S/ 6,912.00. 1.4 Mediante escrito de fecha 29 de marzo de 2017, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0011-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 11 de enero de 2017, argumentando lo siguiente:

• No se ha valorado adecuadamente la documentación presentada, ya que los anexos forman parte del contrato y un error en la numeración del anexo de las recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo, no hace que dicho documento no exista, ya que dicho anexo si se generó y fue conocido por el trabajador, quien suscribió el contrato en señal de conformidad y por tanto todo aquello que formaba parte de éste, como los anexos.

• Asimismo, como complemento a las recomendaciones de seguridad, se brindaron capacitaciones de seguridad a ambos trabajadores, por lo que la empresa cumplió con adjuntar al contrato de trabajo las recomendaciones y con reforzar su contenido mediante las capacitaciones.

• A la fecha de la medida inspectiva de requerimiento se le mencionó al inspector comisionado que ya se había presentado todos los documentos con los que la empresa contaba, siendo irrazonable que se nos requiera brindar información distinta a la ya presentada y considerar su incumplimiento una infracción grave, más aún si los señores Armando Rubén Quispe Herrera y Rafael Gabriel Pacora Reyes ya no se encontraban inscritos en la planilla de la empresa, al haber cesado con fecha 15 de mayo de 2016.

• De la revisión de los contratos de trabajo, se aprecia en la cláusula novena que en las recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo se detalla que el desempeño de las funciones de los trabajadores se encuentra en el Anexo 2 del mencionado contrato; posteriormente se presenta el documento denominado: “Anexo: recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo personal operativo”, indicando que existe el documento, que por error le asignaron una numeración diferente; sin embargo, ello no acredita que los mismos hayan sido entregados a los trabajadores afectados en la fecha en que se suscribieron los contratos de trabajo.

• Respecto de las capacitaciones que reforzaron el contenido de las recomendaciones de seguridad brindadas por la inspeccionada, no se ha acreditado que las mismas hayan sido de conocimiento de los trabajadores afectados, a la suscripción de los contratos efectuado el 9 de noviembre de 2015 y el 15 de diciembre de 2015. Pues, dichas capacitaciones datan de los meses de marzo y abril de 2016, no habiendo sido realizadas de forma oportuna, es decir al inicio de la relación laboral, conforme lo prevé el Principio de Información y Capacitación previsto en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

• Asimismo, la autoridad de primera instancia sancionó a la inspeccionada por incumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 30 de junio de 2016, al no haber subsanado las infracciones advertidas, dentro del plazo de cuatro (4) días hábiles; igualmente determinaron que las infracciones que se les imputa son totalmente independientes, i) la descripción de las recomendaciones de seguridad adjuntas a los contratos de trabajo, así como acreditar ii) la entrega del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo al trabajador Rafael Gabriel Pacora Reyes, son infracciones que se regulan por normas diferentes, por lo que no se habría vulnerado el principio del non bis in idem, no configurándose el requisito de la triple identidad, por lo que constituye una infracción a la labor inspectiva muy grave, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

2 Notificada a la inspeccionada el 14 de mayo de 2021.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACION LINDLEY S.A.

Mediante escrito de fecha 3 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 730-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que presenta recurso de revisión, respecto a la sanción de la falta muy grave, solicitando que se excluya de la resolución de intendencia, por adolecer de diversos vicios, en consideración a los siguientes argumentos:

Inaplicación de los artículos 51 de la LGIT y 252.2 de la LPAG

- El procedimiento inspectivo debe ser declarado nulo por cuanto operó el plazo de prescripción de 4 años, para el cumplimiento del requerimiento de comparecencia de fecha 30 de junio de 2016 se requería que los trabajadores afectados contaran con vínculo laboral vigente a fin de brindarles la capacitación y notificarles el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, requerimiento que no pudo cumplir por el cese de los ex trabajadores ocurrido el 15 de mayo de 2016, en atención a las normas citadas y vigentes, tal infracción ha prescrito.

- El plazo de prescripción es de 4 años tal como lo establece la norma para configurar la prescripción del procedimiento inspectivo, por lo que solicita al Tribunal excluir de la resolución de intendencia cualquier multa impuesta.

Inaplicación de las normas referentes a la caducidad para la resolución de los procedimientos sancionadores: artículo 53.4.2 del RLGIT y el artículo 259 del TUO de la LPAG, la facultad sancionadora de la SUNAFIL caducó

- De acuerdo a las normas citadas en este ítem, la potestad sancionadora de la SUNAFIL ha caducado, toda vez que desde la notificación del Acta de Infracción efectuada el 13 de octubre de 2016, a la fecha de notificación de la Resolución de Intendencia del 14 de mayo de 2021, ha trascurrido más de 9 meses, por lo que ha operado de plazo de caducidad. En consecuencia, el Tribunal deberá rectificar la resolución de intendencia y excluir las infracciones imputadas a la impugnante.

8 Iniciándose el plazo el 17 de mayo de 2021.

Inaplicación de las normas referentes al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo y sancionador, al emitir medida de requerimiento en contravención a su finalidad y a lo establecido en la ley - Precisan que la medida inspectiva de requerimiento solicitó la exhibición de documentos que ya fueron requeridos en anteriores comparecencias, sin considerar que a esa fecha los trabajadores afectados ya no mantenían vínculo laboral con la impugnante. Asimismo, que los inspectores de trabajo comisionados debieron calificar si las infracciones eran subsanables o no.

- Igualmente, se les ha impuesto dos (2) multas a pesar de que la empresa entregó todos los documentos que acreditan el cumplimiento de las infracciones que se le imputan, de esta manera no solo se evidencia un ánimo punitivo por parte de la autoridad inspectiva de trabajo, cuando resultaba imposible cumplir con el requerimiento, por lo que consideran que la medida inspectiva de requerimiento debe dejarse sin efecto, por cuanto su cumplimiento no era físicamente posible y que su emisión contravenía la finalidad prevista legalmente para este tipo de medidas.

- En atención a lo dispuesto en el artículo 14 de la LGIT, en el transcurso del procedimiento inspectivo antes de que se dé inicio el procedimiento administrativo sancionador deben ser requeridos para subsanar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, teniendo dos alternativas, la de cumplir y el incumplimiento, en ese caso se emitirá la correspondiente acta de infracción.

- No obstante ello, señalan que resulta evidente que la aplicación de una multa ante el incumplimiento del requerimiento final, afecta el derecho de defensa del sujeto inspeccionado en la medida que en esta etapa aquel no puede ejercer su derecho de contradicción por cuanto está inmerso en la etapa de investigación. El requerimiento, como acto administrativo, crea obligaciones para el inspeccionado, por lo que, afecta sustancialmente el derecho de defensa y por ende el debido proceso, por cuanto en esta etapa la impugnante no puede realizar cuestionamiento alguno, por no ser impugnable en sede inspectiva, solo es factible en el procedimiento sancionador, por lo tanto, previo a esta resolución no puede auto inculparse antes y cumplir con acatar un requerimiento sin un procedimiento sancionador o sin una resolución de parte de la autoridad inspectiva. Mientras tanto, se le debe considerar inocente.

Del Principio del concurso de infracciones

- Al imponérsele dos sanciones por un mismo hecho se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones, pues la misma versa sobre aspectos sancionados en la infracción principal, pues cuando una misma conducta califica como más de una infracción se aplicará la de mayor gravedad, este hecho es irrazonable y convierte a la inspección del trabajo en una herramienta punitiva, con el único fin de sancionar desmedidamente a los administrados, hecho que desnaturaliza la verdadera función de esta institución.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.

9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 11 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.

El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias.”

Sobre la prescripción de las infracciones detectadas

TEMA VOTACIÓN ACUERDO La prescripción administrativa UNANIMIDAD El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017.

la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".

Inaplicación del plazo de caducidad del procedimiento administrativo

12 Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo 259.- Caducidad del procedimiento sancionador. (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.” Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo “Disposiciones Complementarias Finales (…) Quinta. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 237-A de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del presente Decreto Legislativo, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite.” Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL. – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo.

7. Disposiciones Especificas

parte, se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 0011-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 11 de enero de 2017, notificada a la impugnante el 22 de marzo de 2017. Por tanto, iniciando el cómputo del plazo el 13 de octubre de 2016 al 22 de marzo de 2017, han transcurrido 5 meses y 11 días; por lo que no se habría excedido de plazo de caducidad establecido en la norma materia de análisis. En consecuencia, concluimos que los argumentos en este extremo del recurso de revisión no corresponden ser amparados.

Respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”16.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 17.

16 El subrayado no es del original. 17 El subrayado no es del original.

18 Vigente al momento de los hechos materia de investigación. 19 César Abraham Neyra Cruzado, La subsanación voluntaria en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por infracciones ambientales detectadas en los sectores extractivos y productivos, Revista Derecho & Sociedad (2020): 82. 20 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 21 Fojas 161 al 163 del expediente inspectivo. 22 En concreto, se requirió lo siguiente: 1. Acreditar haber brindado la información en Seguridad y Salud en el Trabajo (descripción de las recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo adjuntas al contrato de trabajo, sobre los riesgos del puesto de trabajo, respecto de los señores Armando Rubén Quispe Herrera y Rafael Gabriel Pacora Reyes. 2. Acreditar la entrega oportuna del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo al Sr. Rafael Gabriel Pacora Reyes 23 Ver contrato de trabajo de fojas 24 a 27 del expediente sancionador 24 Ver contrato de trabajo de fojas 15 a 18 del expediente sancionador

oportuna del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo al Sr. Rafael Gabriel Pacora Reyes.

Sobre la presunta vulneración al Principio de Concurso de Infracciones 6.36 Al respecto, el artículo 248° del TUO de la LPAG, establece:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 6. Concurso de Infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad”.

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION LINDLEY S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 730-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 440-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 730-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la sanción impuesta por incumplimiento a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACION LINDLEY S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga