Corporación el Golf S.A — Res. 1376-2025

Mediante Orden de Inspección N° 35470-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2317-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 880-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 13 de octubre de 2021, notificado el 15 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 05 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 0800-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 165-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de marzo de 2023 y notificado el 13 de marzo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 31 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 165- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 002954- 2023-SUNAFIL/ILM recibido el 26 de setiembre de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CORPORACION EL GOLF S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 165-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 25,388.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 14 de marzo de 2023.

En principio, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra las emisiones de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

A su vez, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.26. La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”8, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al escribirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. d) Así las cosas, un análisis circunscrito únicamente a la determinación del quantum a cancelar por los incumplimientos en materia de relaciones laborales de significado económico, como supuesto de quiebre del principio de legalidad (arguyéndose la “necesidad” de una identificación específica del monto a cancelar por parte del sujeto inspeccionado por los incumplimientos laborales de naturaleza económica),

De acuerdo a ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado.

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena Nº 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.10 Sin embargo, existen supuestos específicos —como el caso materia de autos— en el cual la naturaleza de los incumplimientos y la reincidencia en el incumplimiento de las conductas obligan a efectuar un análisis que comprenda tanto al plazo otorgado por los inspectores comisionados (evaluando si el mismo era suficiente para el cumplimiento de lo conminado), como al lapso transcurrido durante en el que el sujeto inspeccionado pudo adoptar acciones tendientes a cumplir con conductas que le eran conocidas de antemano, al haber sido objeto de sanción previamente o al haber tomado conocimiento de los acontecimientos constituyentes de incumplimiento durante las actuaciones inspectivas. 6.14 Un análisis circunscrito únicamente al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento conllevaría a concluir, apriorísticamente, el quiebre del principio de razonabilidad (arguyéndose a la “razonabilidad” del tiempo otorgado al sujeto inspeccionado como fundamento). Sin embargo, tal conclusión constituye un resultado que es contradictorio al contenido de dicho principio, como manifestación de una adecuada proporción entre los medios y fines dispuestos ante un caso concreto. Por ello, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento debe analizarse de acuerdo con el contexto en el que dicha facultad de la inspección del trabajo es ejercida, lo que incluye a los hechos derivados del propio expediente, así como a situaciones directamente acreditadas en otros expedientes que puedan ser un antecedente concretamente invocable. 6.16 En ese sentido, al expedirse la medida inspectiva de requerimiento no solo se debe de contemplar el plazo a otorgar al sujeto inspeccionado frente al plazo restante de las actuaciones inspectivas, sino también las particularidades del caso concreto, lo cual implica la gravedad de la infracción o las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral debidamente comprobadas (por el impacto que causen hacia el trabajador o los trabajadores afectados) y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado (si conocía de antemano la infracción, o si había sido sancionado previamente bajo la misma causa); y otros supuestos derivados del contexto en el que se desarrolló el procedimiento inspectivo, que justifiquen la adopción de dicha medida.” (el subrayado es propio).

En ese mismo sentido, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva Nº 001- 2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, en sus versiones Nº 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, no debe perderse de vista lo prescrito en el precedente de observancia obligatoria emitido por esta Sala, correspondiente a la Resolución de Sala Plena Nº 019- 2024-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de noviembre de 2024, mediante el cual se ha definido la causal mediante la cual el inspeccionado puede resultar exento de responsabilidad ante el incumplimiento de una medida de requerimiento, bajo los siguientes términos:

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió y notificó la medida inspectiva de requerimiento al inspeccionado el 19 de enero de 2021, otorgándole tres (03) días hábiles de plazo, a fin de que adopte las siguientes medidas:

En cuanto a la validez de la medida de requerimiento, de una evaluación integral de la misma, en el marco de los supuestos de hecho definidos en los precedentes de observancia obligatoria citados, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el cuerpo inspectivo cumple con expresar el ámbito subjetivo y objetivo del mandato; es decir, se encuentra individualizado el trabajador afectado (numeral tercero) por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado (numeral quinto), identifica la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador y establece cómo es que debe cumplirse dicha medida.

Adicionalmente, respecto del cumplimiento, se advierte que el comisionado dejó constancia en el acta de infracción que, transcurrido el plazo otorgado, la administrada no cumplió con acreditar de manera íntegra la medida de requerimiento. De las piezas adjuntas al expediente inspectivo, se logra corroborar la acreditación de pago de la materia de la compensación por tiempo de servicio y las vacaciones, sin embargo, respecto de los conceptos de gratificación y bonificación extraordinaria, por los periodos de diciembre de 2019 y julio de 2020, al no haberse proporcionado boletas de pago suscritas por el ex trabajador y/o la constancia de transferencia de pago para cada caso, se configura el incumplimiento de la acreditación de pago.

Por otro lado, en cuanto al plazo otorgado en la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido a fin de determinar el proceder del administrado, a criterio de esta Sala se ha proporcionado al impugnante un plazo razonable, que le ha significado la oportunidad de generar el trámite respectivo para dar cumplimiento al mandato definido en la medida de requerimiento; sin embargo, no existe duda de la configuración del incumplimiento de esta, máxime si, a la fecha de interpuesto su recurso de revisión, no ha dado muestra de haber generado un esfuerzo adicional a fin de proporcionar medio de prueba adicional o pertinente que acredite el cumplimiento efectivo de las materias de gratificaciones y bonificación extraordinaria.

Sobre el particular, en cuanto a los ítems i) y ii) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual la administrada alega la indebida motivación de la resolución de segunda instancia y el cumplimiento efectivo de la materia sustantivas infraccionadas. Sobre el particular, esta Sala coincide con las instancias de mérito al concluir en la acreditación de la gratificación y bonificación extraordinaria en cuanto al periodo de julio de 2020, al sustentar su acreditación de pago con la boleta de pago de julio de 2020 (sin firma del extrabajador afectado), reporte de abono por banco envío y el voucher Nº 23-120041 (Cheque Nº 00004634), lo cual ha resultado coincidente con el documento denominado “Movimiento y saldo a la fecha – cuenta corriente del BBVA”, donde figura en la descripción de la operación: Cheque pagador Nº 0004634, en la sección “cargo/abono”, por el importe de S/ 1,248.55 y en la fecha de operación 16 de octubre de 2020, la cual coincide con la del voucher Nº 23-120041 (Cheque Nº 00004634).

Por otro lado, en cuanto al periodo correspondiente a diciembre de 2019, se verifica que la administrada ha pretendido solventar la acreditación de pago desde la presentación de la boleta de pago de diciembre de 2019 (sin firma del extrabajador afectado), reporte de abono por banco envío y el voucher Nº 23-070083 (Cheque de pago Nº 00004263), para lo cual no se ha proporcionado constancia de transacción bancaria que otorgue validez a la documentación proporcionada; máxime si se cuenta con el reconocimiento expreso de la administrada, que dicha documentación no existe, en razón a que para dicha oportunidad no contaba con un número de cuenta bancaria donde hacerse el abono, por lo cual se efectuó el pago en efectivo por caja. Sobre el particular, se adjunta la captura del documento en referencia, mediante el cual se verifica que se trata de un documento de emisión interna, así tenemos:

Al respecto, debe precisarse que la información proporcionada por la administrada carece de sustento probatorio suficiente, al pretender acreditar el pago de los conceptos por el periodo de diciembre de 2019, mediante documentos de generación interna (reporte de abono por banco envío) sin proporcionar medio de prueba complementario que respalde la información que esta evidencia. No es verás el alegado referido a que dichas documentales han significado la acreditación de otros conceptos (compensación por tiempo de servicio y vacaciones), pues de las documentales anexas al expediente de inspección se corrobora que dicha subsanación se ha logrado materializar desde la presentación de las boletas de pago de descanso vacacional firmadas por el trabajador, la hoja de liquidación de beneficios sociales y las constancias de depósito de CTS, también firmados por el extrabajador.

Finalmente, en cuanto a los ítems iii), iv y v) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual se alega que los conceptos denunciados no se encuentran asociados a los fiscalizados y que el proceder probatorio de la administrada se ha encontrado alineado con los pronunciamientos del Tribunal de Fiscalización Laboral. Al respecto, se precisa que, según la denuncia del extrabajador Andrés Rodríguez, se ha solicitado la inspección de trabajo por el periodo “2019-2020”, es decir, la totalidad del periodo laborado por este en favor de la administrada (19 de enero de 2019 a 01 de agosto de 2020); por tanto, los actos desplegados por el cuerpo inspectivo se han encontrado orientados a buscar garantizar la acreditación efectiva por parte de la inspeccionada en el marco de las obligaciones sociolaborales que le asisten para con su extrabajador, no identificándose ninguna extralimitación de la inspección de trabajo al haber conducido sus actos sobre la base del Principio de Primacía de la Realidad.

Por otro lado, si bien el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL, no establece parámetros sobre el deber de colaboración en cuanto a la medida de requerimiento, sobre el estándar probatorio definido en la medida de requerimiento, se verifica que el comisionado ha requerido para la acreditación de cada uno de los conceptos incumplidos los desembolsos por transferencia o abonos bancarios (numeral quinto de la medida de requerimiento), a fin de materializar un cumplimiento pertinente respecto de la obligación definida. Dicho requerimiento, no constituye un antojo ni se encuentra desasociado de la finalidad de la inspección y de las obligaciones laborales de todo empleador, razón por la cual se corrobora la proporcionalidad y razonabilidad del mandato definido en la medida de requerimiento, máxime si se encuentran alineados con los precedentes de observancia obligatoria Resolución de Sala Plena Nº 009-2023- SUNAFIL/TFL y Resolución de Sala Plena Nº 014-2022-SUNAFIL/TFL, estándares precedentemente citados y analizados.

Finalmente, en cuanto a la Resolución Nº 067-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de julio de 2021, si bien no constituye precedente de observancia obligatoria, si reitera una línea de criterio alimentada por esta Sala desde su instalación, la cual establece que las boletas de pago no suscritas si pueden acreditar el pago de las obligaciones que esta contenga, siempre que, se encuentren acompañadas de otro documento que acredite el ingreso del importe definido en la boleta de pago a una cuenta del extrabajador. Por tanto, el antecedente en el que se basa la administrada y sobre el cual sostiene su tesis de defensa en el recurso de revisión, resulta ser un parámetros aplicado por esta Sala y que ha efectivizado en la presente causa, pues como se ha verificado del ofertorio de prueba en el proceso de inspección y administrativo por su parte, no se encuentra documento complementario bajo dichas características que permitan ponderar el contenido de la boleta de pago de diciembre de 2019 proporcionada por la impugnante.

De manera forzada, se pretende que la administración de valor a un documento de generación interna que no identifica, siquiera, el numero de cuenta de destino del importe señalado por este respecto del concepto de gratificaciones legales y bonificación extraordinaria; por tanto, no encuentra sustento el alegato formulado por la impugnante, máxime si se encuentra reconocido por su parte que no ha generado pago alguno a una cuenta bancaria del sujeto afectado.

En ese sentido, se desestiman cada uno de los argumentos formulados por la administrada en su recurso de revisión, resolviendo confirmar la Resolución de Intendencia N° 165-2023-SUNAFIL/ILM materia de análisis.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.