Corporación Diamante Jubers S.A.C — Res. 1153-2022

Mediante Orden de Inspección N° 537-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0253-2021-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, en mérito a la denuncia presentada por el señor Jose Antonio Carrillo Campos, en su calidad de Secretario General del comité de obra y también Secretario de Economía del Sindicato Regional de Trabajadores en Construcción Civil de Huánuco, contra la empresa CONSORCIO EL DIAMANTE por la realización de presuntos actos antisindicales (hostilización laboral) en su perjuicio.

Mediante Imputación de Cargos N° 200-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 05 de agosto de 2021, notificada el 09 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 260-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 13 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 04 de enero de 2022, notificada el 06 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/76,296.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 19 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 25 de febrero de 20222, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 010-2022- SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°-000196-2022- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 19 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral. 2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACION DIAMANTE JUBERS S.A.C. – Operador Tributario del CONSORCIO INGENIERIA DIAMANTE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 76,296.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACION DIAMANTE JUBERS S.A.C. – Operador Tributario del CONSORCIO INGENIERIA DIAMANTE.

En ese sentido, se aprecia la máxima valoración jurídica que tiene el hecho sindical en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que estamos ante el reconocimiento de un bien jurídico tutelado en el nivel más alto dentro del Derecho nacional, con lo que, evidentemente, pasa a formar parte del denominado interés público.

Asimismo, el artículo 2 del referido Convenio N° 98, establece lo siguiente: “Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración”.

Es importante precisar que, en el artículo 55 de la Constitución Política del Perú, se establece que “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú señala en forma expresa que: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. Estas disposiciones se deben concordar con la Décima Disposición Complementaria de la Ley N° 29497, Ley Procesal del Trabajo, la misma que señala: “Conforme a lo establecido en la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución Política del Perú, los derechos laborales, individuales o colectivos se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre la materia ratificados por el Perú, sin perjuicio de consultar los pronunciamientos de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y los criterios o decisiones adoptados por los tribunales internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte”. En ese sentido, por mandato expreso de la Constitución Política del Perú, es obligación interpretar los derechos laborales de conformidad con los convenios internacionales, entre los que se encuentran los Convenios de la OIT.

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.10 del artículo 25 que el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a un organización de trabajadores, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de una sanción económica, (énfasis añadido).

Cabe precisar que mediante Decreto de Urgencia N° 038-2020, se establecieron medidas extraordinarias, de carácter económico y financiero, que permitieron mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y empleadores del sector privado a consecuencia

Los empleadores que no puedan implementar la modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce de haber, por la naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación económica que tienen a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia, pueden adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del vínculo laboral y la percepción de remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los trabajadores.

En ese sentido, en dicha normativa el Gobierno dispone que los empleadores deben agotar todos los recursos necesarios a efectos de conservar el vínculo laboral con los trabajadores.

Por otro lado, el artículo 30 del Decreto supremo N° 010-2003-TR expresa lo siguiente:

Ahora bien, en el presente caso y conforme lo ha reconocido el propio Sujeto inspeccionado, en marzo del 2020 procedió a extinguir el vínculo laboral con sus trabajadores, sin embargo, no existía normativa laboral que avale el acto arbitrario realizado por la Inspeccionada.

Es pertinente precisar que el señor José Antonio Carrillo Campos ostentaba el cargo de Secretario General del Comité de obra, empero, fue despedido junto con los demás trabajadores de la empresa, desconociendo el Sujeto inspeccionado la protección especial que ampara a los dirigentes sindicales, situación en la que se encontraba comprendido el recurrente, tal como se visualiza a continuación:

Por otro lado, en julio de 2020 la empresa reinicia actividades, no obstante, no reincorpora al recurrente, tal como manifiesta y reitera el Sujeto inspeccionado en los escritos que presenta en las diversas instancias.

Sobre ello, cabe indicar que la Inspeccionada tenía la obligación de no realizar ninguna práctica antisindical en perjuicio de cualquier miembro del Comité de obra. Ahora bien, en el presente caso ha quedado plenamente acreditado que la Inspeccionada no consideró al señor Carrillo al momento de reiniciar actividades. Asimismo, no ha adjuntado medio probatorio que acredite que le cursó algún documento al trabajador informándole sobre su cese de labores o situación laboral, ignorando de esta manera su condición de Secretario en el Comité de obra.

Es importante mencionar que al referido trabajador lo amparaba el derecho al fuero sindical. Con relación a ello, en la Casación laboral N° 20352- 2015 LIMA NORTE, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República señala que : “el “fuero sindical” en su ámbito subjetivo desde una perspectiva contemporánea, garantiza el derecho de los trabajadores comprendidos en el ámbito de protección tanto a los dirigentes sindicales, como a cualquier miembro afiliado al sindicato; imponiendo la exigencia de que el despido de dichos trabajadores, debe estar ineludiblemente sustentada en una causa justa(…)”, hecho que no ha logrado acreditar la Inspeccionada.

Por otro lado, es pertinente indicar que el Sujeto inspeccionado no ha exhibido documentación que demuestre que comunicó oportunamente al recurrente que, en julio del 2020, se reiniciaban actividades y que debía reintegrarse a sus labores. Del mismo modo, no ha sustentado el motivo por el cual todos los trabajadores que fueron cesados en marzo de 2020 se reincorporaron al centro laboral en julio de 2020, a excepción del señor Carrillo.

En ese sentido, ha incurrido el Sujeto inspeccionado en la conducta infractora tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, que expresa lo siguiente:

En virtud a lo expuesto, ha quedado acreditada la conducta infractora en la que incurrió el Sujeto inspeccionado.

De la revisión del pronunciamiento de primera instancia que tomó como base los hechos plasmados en el Acta de Infracción, se advierte que ésta última no se emitió en observancia a los requisitos establecidos en el artículo 46 de la LGIT y 54 del RLGIT, asimismo, el órgano sancionador no ha valorado adecuadamente los argumentos de la impugnante, puesto que, determina multar a la impugnante por haber incurrido en actos que obstaculización la representación sindical sin haber analizado minuciosamente lo manifestado por la Inspeccionada.

Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo9; por lo que, las autoridades públicas, se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

Sobre el particular, es importante señalar que en su recurso de apelación y en escritos presentados, la impugnante alega, que se ha violentado el principio de verdad material, puesto que no se puede realizar una imputación sobre los hechos de los cuales no se tiene certeza.

Al respecto, precisamos que en el numeral 21 de la Resolución de Sub intendencia N° 001- 2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, el órgano sancionador indica que en el presente caso es aplicable lo dispuesto en el artículo 48.1-B del RLGIT, por tanto, se deben considerar como afectados al total de trabajadores del inspeccionado, tal como se visualiza a continuación:

Sobre el particular, corresponde indicar que, de la lectura del referido artículo, se verifica que se consideran trabajadores afectados al total de trabajadores del sujeto infractor solamente para las infracciones del numeral 25.10 relacionadas a la constitución de sindicatos, conforme se aprecia en el punto (i):

Ahora bien, de la revisión del punto (ii) del mismo artículo, se identifica que en este caso el número de trabajadores afectados es el total de afiliados al sindicato afectado o al total de trabajadores del sujeto infractor pertenecientes al ámbito de las organizaciones sindicales afectadas de segundo o tercer grado. En ese sentido, es evidente que la falta imputada por el inspector comisionado relacionado a la obstaculización de la representación sindical se encuentra en este supuesto de hecho. Por tanto, correspondía que se considere como el número total de trabajadores afectados a los anteriormente descritos.

No obstante, en el presente caso, el órgano sancionador de primera instancia ha determinado erróneamente que los afectados serían el número total de trabajadores de la Inspeccionada, desconociendo lo dispuesto en el punto (ii) del numeral 48.1-B del RLGIT del RLGIT.

Por otro lado, el Sujeto inspeccionado cuestiona el criterio del inspector de trabajo para determinar el número de trabajadores afectados en la infracción laboral detectada, puesto que, el inspector comisionado hace referencia a que se remitió a la información obtenida de la orden de inspección N° 027-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, para tal efecto, tal como se aprecia a continuación: Figura 06:

De esta manera, se evidencia que no existía certeza respecto el número real de trabajadores afectados en la infracción imputada, por tanto, se concluye que, en el presente caso, en virtud del principio de verdad material, el órgano sancionador de primera instancia debió verificar plenamente los hechos que sirven de motivación a sus decisiones, para lo cual tuvo que adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley para tal finalidad, sin embargo, no ha cumplido con ello. En ese sentido, es evidente la vulneración al principio de verdad de material, garantía que ampara a todo administrado. En consecuencia, corresponde que esta Sala ampare en este extremo el recurso de revisión.

Cabe precisar que, dentro del marco del procedimiento administrativo sancionador, a la Autoridad Sancionadora le corresponde recibir y valorar adecuadamente las pruebas de

Por ende, resulta imposible convalidar la inadecuada valoración realizada y accionar por parte de la Sub Intendencia de Resolución, pues conforme el artículo 4810 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por el Decreto Supremo Nº 007- 2013-TR, es la Sub Intendencia de Resolución la unidad orgánica encargada del procedimiento sancionador y la que resuelve en primera instancia. Sin embargo, no efectuó un adecuado análisis fáctico y jurídico de los hechos determinados en el Acta de infracción respecto al número de trabajadores afectados y en los descargos de la Inspeccionada. Del mismo modo, no cumplió con su obligación de comprobar los hechos que sirven de motivación a sus decisiones. Lo cual resulta de vital importancia, pues garantiza el derecho de defensa del administrado11 y el debido procedimiento.

Por ello, a consideración de esta Sala, la contravención del principio del debido procedimiento contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, esto es, de la Resolución de Sub Intendencia Nº 001-2022-SUNAFIL/IRE- HUA/SIRE, en aplicación del numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG12.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto

De las consideraciones señaladas, se evidencia vulneración al principio de legalidad15, respecto de las actuaciones realizadas, presupuestos que no han sido debidamente valorados por la Sub Intendencia de Resolución y que constituyen mérito para un reexamen por parte de dicha instancia, sobre las actuaciones realizadas. Debiendo para dicho efecto considerar los fundamentos expuestos en la presente resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981, señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por ende, el órgano sancionador de primera instancia al no haber verificado plenamente los hechos que sirven de motivación a sus decisiones, y al no haber adoptado todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley para tal finalidad, a efectos de la emisión de una resolución conforme a derecho, la Resolución de Sub Intendencia N° 001- 2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 04 de enero de 2022, se encuentra dentro del

De conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE- HUA/SIRE, respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG16. Por lo tanto, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso de revisión.

Además, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG17 —y a la luz de los fundamentos de la presente resolución— corresponde retrotraer el procedimiento a la fecha de emisión de la Resolución de Sub Intendencia, a fin de que la autoridad evalúe conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, a efectos de garantizar el debido procedimiento.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.