Corporación Ceramica S.A — Res. 1179-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Condiciones de seguridad: En lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar cumplir con las condiciones de seguridad en el centro de trabajo, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 4,208.10.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 18,675.00.

i. En relación a no haber acreditado el cumplimiento de las condiciones de seguridad en el centro de trabajo, refieren que no se han tomado en cuenta las evidencias presentadas en el procedimiento, pues se ha acreditado que se contaba con un espacio de trabajo dedicado al armado de válvulas y kits de sanitario, acorde a los estándares de seguridad y salud en el trabajo, conforme e puede advertir en las fotografías que adjuntan; sin embargo, se les multa por ello, por lo que, señalan se debe dejar sin efecto la multa impuesta.

ii. En relación a la medida inspectiva de requerimiento, la aplicación de dicha sanción sería imponer una doble sanción, vulnerándose el principio del non bis in ídem, recogido en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

iii. Por último, sostienen que en el procedimiento administrativo sancionador se vulnera los principios contenidos en el artículo 44 de la LGIT, y el artículo IV de la LPAG, tal como el principio de razonabilidad. Asimismo, señalan que la resolución apelada les causa grave perjuicio económico.

2 Notificada a la impugnante el 16 de mayo de 2022. Véase folio 129 del expediente sancionador.

i. Que, se ha subsanado el incumplimiento de la obligación en materia de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, “teniendo en cuenta que la subsanación de las observaciones detectadas por el inspector comisionado ha sido efectuada y acreditada en el escrito de descargos, es decir, posterior a la fecha de notificación de la Imputación de Cargos, hasta antes del plazo de vencimiento para interponer el recurso de apelación”.

ii. Es necesario considerar que la subsanación de las infracciones luego de notificada la Imputación de Cargos en el procedimiento sancionador, no genera que se le exima de responsabilidad a la inspeccionada, sino a lo sumo que se rebaje la multa propuesta en el Acta de Infracción, de acuerdo a los porcentajes establecidos en el artículo 40 de la LGIT.

iii. Aunado a ello, solo si se acreditara que hay una subsanación voluntaria antes de la notificación de la Imputación de Cargos, corresponde la aplicación de lo establecido en el literal f) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG.

iv. En ese sentido, se advierte que la inspeccionada demostró haber subsanado el incumplimiento de la normativa sociolaboral advertido por el personal inspectivo; sin embargo, esta subsanación ocurrió después de la notificación de Acta de Infracción, por lo que, en aplicación del artículo 40 de la LGIT, la Autoridad Administrativa de primera instancia resolvió realizar la reducción de la multa prevista al 30%.

v. Sobre el principio del non bis in ídem, del análisis del presente caso, podemos advertir que se han dado hechos distintos y disímiles, uno consistente en incumplir con incurrir en un incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, y el otro en no acatar la medida inspectiva de requerimiento; además, tienen distintos fundamentos, entendiéndose por tales a los bienes jurídicos, la primera afecta bienes jurídicos del trabajador afectado, mientras que la segunda afecta bienes jurídicos de la Administración Pública, en este caso de la Inspección del Trabajo; por consiguiente, en este procedimiento, al no haberse configurado el requisito de la identidad de sujetos, hechos y fundamentos, no hubo transgresión al principio del non bis in ídem.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACION CERAMICA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 06 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 785-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Refieren que se ha inaplicado el artículo 44, inciso A) de la LGIT, que reconoce el derecho al debido proceso, en tanto que, lo resuelto por la Intendencia de la Sunafil es una decisión arbitraria que carece del menor sustento legal debido a que gozan de derechos constitucionales.

ii. Sostienen que, tanto la Intendencia de Lima como la Sub Intendencia de Resolución 5, no han tomado en cuenta las pruebas documentales presentadas en su escrito de descargos, afectando su derecho a la prueba, contenido en el derecho constitucional del debido proceso, siendo el único argumento que “fueron presentados con posterioridad al Acta de Infracción”, sin tomar en cuenta que el Acta de infracción solo propone multas, por lo que, era potestad de la Sub Intendencia confirmar ésta o no, teniendo en cuenta lo argumentado en sus descargos y las pruebas anexadas.

iii. Precisan que, por el artículo 45 de la LGIT se infiere que por el derecho a la prueba del administrado se otorga un plazo para que presente descargos y así valer su derecho de defensa, asimismo que, dicho escrito será entregado ante la entidad competente para instruir el procedimiento; ello quiere decir que al momento de presentar el escrito de descargos aún sigue realizándose la etapa instructora del procedimiento sancionador.

iv. Señalan que la etapa instructora es aquella en la que se investiga acerca de los hechos materia del caso, por lo que, la autoridad administrativa está en la obligación de aceptar las pruebas aportadas al proceso por los administrados, toda vez que en ese instante se encuentra investigando los hechos para así poder tomar decisión con argumentos jurídicos y fácticos pertinentes.

v. Alegan que se ha decidido y confirmado el imponerles una multa por una falta, la cual no han cometido, por lo que, también se ha desestimado la apelación en instancia administrativa sin resolver con adecuada motivación, como lo exige el principio del debido proceso, basando su fallo en que las pruebas no fueron presentadas en las actuaciones inspectivas y los hechos constatados por el inspector se presumen ciertos y merecen fe.

vi. Manifiestan que, obran en autos las fotografías que acreditan que contaban con un espacio de trabajo dedicado al armado de válvulas y kits de sanitario acorde a los estándares de seguridad que requiere dicha actividad. Asimismo, señalan que debe tenerse presente que las actuaciones inspectivas datan del 2018 y recién se notificó a la empresa con el Acta de Infracción el 01 de marzo de 2021, es decir, la Administración incurrió en una demora de dos años, tiempo durante el cual era evidente que las condiciones de trabajo en el área de empacado serían distintas. Asimismo, refieren que es inconcebible que la falta de celeridad en el procedimiento sea utilizada en perjuicio del administrado, lo que debe ser corregido por el Tribunal de la Sunafil. Por lo cual, sostienen que se debe dejar sin efecto la multa impuesta al haberse acreditado que no incurrieron en la infracción consistente en no acreditar las condiciones de trabajo del área de empacado en perjuicio de once (11) trabajadores.

vii. Por otro lado, aducen que se han interpretado erróneamente los artículos 16 y 47 de la LGIT, puesto que éstos establecen una presunción iuris tantum, respecto de los hechos constatados en la inspección laboral, pero de ninguna manera prohíben que el administrado pueda ofrecer medios probatorios al interior del procedimiento sancionador a fin de acreditar el cumplimiento de normas sociolaborales como en el presente caso.

viii. Consideran que las fotografías que presentaron en los descargos formulados en el plazo de ley acreditan que cumplieron con las condiciones de trabajo del área de empacado, tales como mesas regulables, sillas ergonómicas, espacio de trabajo y puertas, comedor con aire acondicionado, vestuarios, duchas y servicios higiénicos; es decir, se cuenta con espacio laboral seguro para el ensamblaje de válvulas. Sin embargo, éstas pruebas han sido dejadas de lado, bajo el criterio que fueron presentadas con posterioridad a la notificación del Acta de Infracción.

ix. Asimismo, alegan que se ha inaplicado el numeral 1.11 del artículo 248 de la Ley N° 27444, referido al principio de verdad material, en tanto que la autoridad administrativa tiene la obligación de verificar y contrastar plenamente los hechos controvertidos a fin de fortalecer y llegar a la convicción real de los hechos. Señalan que, de haberse observado este dispositivo normativo, se habría considerado por cumplida su obligación de proporcionar condiciones de trabajo seguras a los trabajadores del área de empacado; luego de revisar y analizar correctamente las fotografías y documentos

brindados, en calidad de medios probatorios, máxime si el Acta de Infracción fue notificada luego de dos (2) años de haberse llevado a cabo las actuaciones inspectivas.

x. Sostienen que se ha interpretado erróneamente el numeral 11) del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido al principio del non bis in ídem, en tanto que, en el presente procedimiento se aprecia que el monto por la infracción a la labor inspectiva es mayor a la otra multa, es decir que para la Sunafil no cumplir con una medida de requerimiento es más gravoso que incurrir en incumplimientos que afectan a los trabajadores cuya protección se busca a través de la creación de un ente fiscalizador.

xi. De otro lado, señalan que, si se tiene en cuenta que la LGIT permite la subsanación voluntaria del administrado, posterior al Acta de Infracción, se llegaría a una situación en donde una empresa podría subsanar las infracciones, pero aún continuaría obligada al pago de una multa por no cumplir con la medida de requerimiento. Lo que no resiste el menor análisis y desvirtúa la finalidad de la inspección de trabajo.

xii. Cuestionan que la distinción entre bienes jurídicos protegidos que efectúa la Intendencia para multarlos por infracción a la labor inspectiva, no tiene mayor fundamento legal, debido a que no se tiene en cuenta que Sunafil es el organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas obre dichas materias.

xiii. Por tanto, si la medida de requerimiento se basó en el que el inspector de trabajo detectó una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, que posteriormente fue desvirtuada por la empresa con la presentación de descargos, el no cumplir con la medida no puede, bajo ningún punto de vista acarrear una sanción adicional pues se está extralimitando el poder del Estado en contra del Administrado.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los precedentes administrativos de observancia obligatoria

oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017- TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.

Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Figura 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL

9 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.

Figura 02:

Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado con lo dispuesto en la medida de requerimiento.

Sobre el principio del non bis in ídem 6.16 Debemos precisar que el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

a. Identidad Subjetiva. - Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva. - Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento. - Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.

10 Fund. Jur. N°. 3.3. 11 Fund. Jur. N°. 19. 12 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp.729-730. 13 LGIT Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5. Adoptar, en su caso, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, cualesquiera de las siguientes medidas: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los

órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar cumplir con las condiciones de seguridad en el centro de trabajo.

Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT

GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2018. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACION CERAMICA S.A., en contra la Resolución de Intendencia N° 785-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1326-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 785-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CORPORACION CERAMICA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20241211MCR - HR 93450-2022