Corporación Andina del Gas Perú Sociedad Anónima Cerrada — Res. 745-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1376-2018-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 123- 2019-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, debido a que la impugnante no acudió a las dos comparecencias citadas para el 17 de enero y 26 de febrero de 2019, requerimientos que se emitieron con ocasión de la denuncia interpuesta por el trabajador Valdivia Díaz Pedro Yovany, por un supuesto incumplimiento en el pago de sus beneficios sociales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 324-2019-SUNAFIL/SIA-AQP, del 13 de setiembre de 2019, notificado el 21 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 346-2021/SUNAFIL/SIAI-AQP, del 04 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 281-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 07 de julio de 2021, notificada el 09 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 281-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, la cual fue encausado como un recurso de apelación mediante Resolución de Trámite Nº 03, de fecha 11 de agosto de 2021, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 173-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 15 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Arequipa que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos: i. La autoridad sancionadora, como resultado del análisis del expediente, cumplió con pronunciarse de forma razonada, suficiente y congruente, en base al desarrollo de la investigación inspectiva y el procedimiento sancionador, dentro de los lineamientos de la legalidad, observando la garantía correspondiente, como son los principios

Con fecha 11 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 173-2021- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 48-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 20 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACIÓN ANDINA DEL GAS PERU SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 173-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACIÓN ANDINA DEL GAS PERU SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.

En tal sentido, de la revisión integral del expediente de inspección, se advierte que la diligencia efectuada el 11 de enero de 2019, mediante la cual se requería el apersonamiento del representante de la impugnante en las instalaciones de la autoridad administrativa para las 10:00 horas del día 17 de enero de 2019, se realizó en el Pasaje Independencia S/N, Cerro Colorado- Arequipa- Arequipa, y fue recepcionado por la jefe de Recursos Humano del sujeto inspeccionado. Asimismo, se aprecia que, el segundo requerimiento de comparecencia programado para el 26 de febrero de 2019 a las 09.00 horas en las instalaciones de la autoridad administrativa, se efectúo el 20 de febrero de 2019, también, en el Pasaje Independencia S/N, Cerro Colorado- Arequipa- Arequipa, y fue recepcionado por el jefe de Administración de la impugnante10, cumpliéndose, por tanto, con las disposiciones normativas referidas a la notificación.

Por otra parte, el sub numeral 70.1.6 del artículo 70 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, prescribe: “El citatorio se rige por el régimen común de la notificación, haciendo constar en ella lo siguiente: (…) 70.1.6 El apercibimiento, en caso de inasistencia en el requerimiento”. Lo cual fue cumplido por la autoridad inspectiva, conforme se aprecia del contenido de los requerimientos de comparecencia que obran a folios 07 y 11 del expediente inspectivo.

Es de valorar que la inspeccionada no ha negado en el transcurso del procedimiento inspectivo tener vínculo jurídico con las personas que recibieron los requerimientos de comparecencia, ni ha objetado la naturaleza de las labores como fundamento determinante para discutir la idoneidad de su aptitud para recibir notificaciones. Considerando los cargos del personal que recibió los requerimientos de comparecencia, efectuados el 11 de enero y 20 de febrero de 2019, esto es, la Jefa de Recursos Humanos y el Jefe de Administración, se aprecia que, en aplicación del principio de razonabilidad, se trató de personal que se encontraba plenamente facultado para recepcionar los requerimientos efectuados y realizar la gestión interna necesaria para su atención por parte de la inspeccionada. Por lo tanto, los requerimientos de comparecencia notificados a la impugnante son válidos, al cumplirse con las disposiciones normativas antes precisadas respecto de los actos de notificación. De este modo, se establece la idoneidad de dicha notificación.

Por todo ello, la impugnante se encontraba en la obligación de acudir a la comparecencia programada por la autoridad inspectiva, en los días y en las horas establecidas; más aún si en cada notificación se precisó que el incumplimiento constituiría infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por ello, corresponde desestimar lo alegado por la impugnante en su recurso de revisión.

Sobre el argumento del impugnante referido a que no le fue posible descargar la imputación de cargos, la cual fue notificada el 21 de abril de 2021; debe indicarse que esta afirmación queda desvirtuada; toda vez que, luego de la notificación de la imputación de cargos, la impugnante el 27 de abril de 2021, ingresó por medio de la mesa de partes virtual de la SUNAFIL, un escrito solicitando la reducción del 90% de la multa. Asimismo, luego de la notificación del informe final de instrucción, el sujeto inspeccionado presentó un escrito con fecha 25 de mayo de 2021, con asunto: “descargo al informe final de instrucción. Pide copias del expediente y orden de ejercer correctamente su defensa”. Motivo por lo cual, la autoridad administrativa dispone que se remitan las copias del expediente inspectivo y sancionador a la impugnante, lo cual se realiza a través de un correo electrónico de fecha 10 de junio de 2021; no obstante, cabe precisar que, ello no puede traducirse en la existencia de algún vicio en el presente procedimiento, como lo pretende alegar la impugnante; toda vez que, lo efectuado por la autoridad administrativa responde a la solicitud efectuada por el sujeto inspeccionado con fecha 25 de mayo de 2021, conforme se aprecia de la resolución de trámite Nº 0211.

Además, el argumento de la impugnante referido a que recién tomó conocimiento del presente procedimiento con la Resolución de Sub Intendencia Nº 281-2021-SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, que fuera notificada el 09 de julio de 2021; queda desvirtuada, toda vez que no solo presentó un escrito con fecha 27 de abril de 2021, luego de la notificación de la imputación de cargos, solicitando la reducción de la multa; sino también, el 25 de mayo de 2021 a horas 15:54:50, con asunto: “descargo al informe final de instrucción. Pide copias del expediente y orden de ejercer correctamente su defensa”; por lo que, queda acreditado el hecho que la impugnante conocía del presente procedimiento con anterioridad a la notificación de la resolución de primera instancia; en consecunecia, debe desestimarse los argumentos dirigidos en este extremo por no coincidir con los hechos y documentales obrantes en el presente proceso.

Asimismo, se debe tener en cuenta que, si bien el TUO de la LPAG, establece en la administración la obligación de llevar a cabo las actuaciones probatorias, así como impulsar de oficio el procedimiento12, también reconoce al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “...guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”13. Así, cabe recordar que, los administrados tienen el deber de abstenerse de “…formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental”14

Por tales razones, no resulta atendible los argumentos dirigidos en este sentido por la impugnante.

La LGIT, establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”15. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad16.

Por su parte, el artículo 9° de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1117 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que, “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionada ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En consideración a los dispositivos legales citados, de la revisión de los actuados se verifica lo siguiente:

Por tanto, la imputación de responsabilidad basada en la norma sancionadora, esto es, el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, es pertinente, en virtud de lo previsto en los numerales 7.6.1 y 7.6.2 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII (entonces vigente), el inspeccionado incurría en una infracción a la labor inspectiva por la inasistencia a la comparecencia, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; al no haber comparecer ante la autoridad inspectiva en los días y horas programados, hechos que dieron mérito a la Resolución de Sub Intendencia correspondiente, que resolvió sancionar por dicha conducta de la impugnante, decisión que, al ser apelada, fue confirmada por la autoridad de segunda instancia.

Respecto al argumento del impugnante referido a que en el presente proceso se ha configurado una incongruencia y afectación al principio de predictibilidad; toda vez que, en la imputación de cargos, se señaló que la empresa tenía la salvedad de aplicar a una reducción de la multa; sin embargo, en el numeral 25 de la Resolución de Sub Intendencia, se dispuso lo contrario. Al respecto, debe indicarse que en la imputación de cargos solo se especifica que, “El administrado tendrá derecho al beneficio de multa, de corresponder, acorde con lo reglado al artículo 40 de la Ley…”. Ante lo cual, el sujeto inspeccionado presentó un escrito el 27 de abril de 2021, recepcionado el 28 de abril del mismo año, por la autoridad administrativa, en la que solicita la reducción del 90% de la multa propuesta; escrito que fue debidamente absuelto en el informe final de instrucción en sus numerales 18 al 21, señalando que tal solicitud no debe ser acogida “al no caber posibilidad de subsanar infracciones en relación a las materias objeto de inspección contempladas (…) considerando el carácter insubsanable de las infracciones a la labor inspectiva detectadas, es evidente que la inspeccionada no puede acogerse a la reducción solicitada (…)”. Lo que coincide con lo resuelto, en el numeral 25 de la resolución de primera instancia; por lo que, los argumentos expuestos en este extremo deben ser desestimados.

Sin perjuicio de lo expuesto, cabe precisar al impugnante que, lo descrito y señalado tanto en la imputación de cargos como en el informe final de instrucción son recomendaciones y propuestas, pues es finalmente la autoridad sancionadora, esto es, la Sub Intendencia de Resolución, como órgano de primera instancia, la que luego del análisis y valoración conjunta de los actuados, determina si corresponde o no, la imposición de alguna sanción al sujeto inspeccionado.

Así las cosas, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 281-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 173-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se observa que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

En tal sentido, no cabe acoger la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.