Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Cooperativa de Ahorro y Crédito Quillabamba-quillacoop — Res. 958-2025

Banca y finanzasInfundadoRELACIONES LABORALES
Resolución N°0958-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador488-2022-SUNAFIL/IRE-CUS
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DEL CUSCO
ImpugnanteCooperativa de Ahorro y Crédito Quillabamba-quillacoop
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 145-2023-
MateriaRELACIONES LABORALES
RegiónCusco
Fecha12 de Agosto de 2025
Sumilla. Se declara, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 26 de junio de 2023

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, en contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 26 de junio de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 488-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, en los extremos referidos a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, y a la Intendencia Regional del Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250730MCR – HR 50945-2022

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 556-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 410-2022-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el otorgamiento del descanso vacacional, así como por una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 23 junio de 2022; en atención a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el señor Saul Escalante, para que se verifique el cumplimiento de los convenios colectivos, entre otros.

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones); Relaciones Colectivas (Sub materia: Convenios colectivos); y, Remuneraciones (Sub materia: Pago de bonificaciones). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 677-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, de fecha 30 de setiembre de 2022, notificada a el 03 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 019-2023-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIFN, de fecha 13 de enero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 374-2023-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SISA, de fecha 19 de mayo de 2023, notificada el 22 de mayo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 119,462.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación vacacional, bonificación por escolaridad y canasta navideña a favor de sus trabajadores, entre el 2017 al 2021, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 36,248.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no otorgar el descanso vacacional por 30 días calendarios a favor de sus trabajadores de los periodos del 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 30,038.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 53,176.00.

1.4

Con fecha 07 de junio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 374-2023-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SISA, argumentando lo siguiente:

i. Refieren que no se tomaron en cuenta los descargos que formularon ante el Informe Final de Instrucción, mucho menos que uno de los principios que rige el procedimiento administrativo es el principio de informalismo como se advierte del numeral 3.2.8 de la resolución materia de impugnación, se concluye indebidamente que esta parte no habría cumplido con otorgar vacaciones en favor de sus trabajadores por los periodos 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020; no obstante, la conclusión del inspector no se sustenta en la comprobación objetiva de información o datos proporcionados, mucho menos por la acreditación objetiva del incumplimiento, sino únicamente en el hecho de que al no haber firmado los memorándums, no se demostraría el otorgamiento de las vacaciones, en ese orden de ideas, la conclusión de que esta parte habría incurrido en infracción se sustenta en un razonamiento contrario al principio de buena fe administrativa, informalismo y adicionalmente al principio de presunción de licitud de la conducta del administrado, ya que, no se analizan los memorándums, los documentos

presentados e incluso las planillas, la actuación del inspector en el procedimiento administrativo debe observar los principios de informalismo, presunción de veracidad y buena fe procedimental. ii. Sostienen que, no se valoraron adecuadamente los documentos que ofrecieron en el procedimiento, motivo por el cual, por el presente escrito adjuntan memorándums de goce de vacaciones y solicitud de vacaciones, con relación al pago de los conceptos de canasta navideña y asignación vacacional. Asimismo, alegan que no se debe perder de vista que, en el caso en particular, procedieron conforme establece el Decreto de Urgencia 38-2020. iii. Agregan que, durante el procedimiento inspectivo, como sujetos inspeccionados siempre colaboraron con el inspector de trabajo, cumpliendo todas las obligaciones de colaboración; motivo por el que, no incurrieron en ningún supuesto de obstrucción a su actuación y, por tanto, tampoco en infracciones a la labor inspectiva, oportunamente explicaron los motivos por los que legalmente no tenían la obligación de cumplir con el reintegro solicitado por el inspector de trabajo. Al respecto, señalan que, no incumplieron ninguna obligación laboral por acción ni omisión, mucho menos incurrieron en alguno de los supuestos que describe el artículo referido precedentemente; por tanto, no podría configurarse la infracción descrita en el artículo 46.7 del Reglamento de la Ley Nº 28806.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 26 de junio de 20232, la Intendencia Regional del Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Que, en la etapa de investigación el inspector no solo hace referencia a la documentación presentada por el sujeto inspeccionado sino que realiza una evaluación, advirtiendo que, la inspeccionada si bien proporcionó cuadros Excel del rol de vacaciones y boletas de pago de remuneración vacacional, dichos documentos, especialmente las boletas exhibidas, aparecen sin las firmas de conformidad del personal y ningún otro medio probatorio que avale la entrega de las boletas, incluso considera que por sí solas dichos documentos no acreditan inobjetable el otorgamiento del descanso vacacional correspondientes a los periodos 2017-2018; 2018-2019 y 2019-2020, toda vez que, no llegan a generar certeza sobre el cabal cumplimiento de la obligación, tanto más que no apareja alguna prueba que acredite el cargo, así como tampoco, en defecto del otorgamiento de vacaciones, no acreditó el pago de la triple remuneración vacacional, conforme a lo previsto en el artículo 23° del Decreto Legislativo N° 713, motivo por el cual adoptó una medida de requerimiento. ii. Se destaca que hasta antes del periodo 2020 reconocía el pago de bonificación vacacional a favor de sus trabajadores en forma adicional al pago de la remuneración vacacional, sin embargo, dicho concepto, a partir del 2020 en adelante, sin que exista

2 Notificada a la impugnante el 28 de junio de 2023.

una justificación legal ya no es reconocido a trabajador alguno, de igual manera sucede con la canasta navideña a partir de diciembre 2021, y que, hasta antes del periodo 2022 reconocía el pago de la bonificación por escolaridad usualmente en la planilla de febrero de cada año y en algunos casos en marzo; sin embargo, a partir del 2022 ya no es reconocido a trabajador alguno con derecho a la asignación familiar, asimismo el inspector ha realizado una evaluación trabajador por trabajador del periodo 2017 al 2021, que ante la medida de requerimiento para su cumplimiento, el sujeto inspeccionado indicó que fue dejada sin efecto con puesta en conocimiento de los representantes de los trabajadores de la cooperativa, en el marco de lo dispuesto en el D.S. Nº 044-2020-PCM y lo regulado por el D.U. Nº 028- 2020, aspecto que no fue acreditado con medio probatorio alguno, en tanto que de la revisión del memorándum N° 168-2020-GG-COOPAC-QUILLACOOP-LAVS de fecha 20 de abril de 2020 presentada de manera aislada solo de algunos trabajadores, se aprecia que la fiscalizada dispuso suspender el otorgamiento del beneficio del bono vacacional y no dejar sin efecto como refiere el apoderado. iii. Además no se aprecia ningún acuerdo expreso de aceptación de los trabajadores de la suspensión o de la extinción de la vigencia del otorgamiento de dichos tres beneficios observados en el presente caso, que según la investigación realizada por el inspector comisionado estableció que la bonificación vacacional, canasta navideña y bonificación por escolaridad eran reconocidos a los trabajadores, de manera general y abstracta, en el marco de lo dispuesto por la costumbre, es decir, son beneficios cuya fuente normativa es la costumbre, estableciendo un total de 89 trabajadores afectados. iv. Como se vuelve a reiterar, el recurrente no ha proporcionado más elementos documentales que los presentados en la etapa inspectiva, restringiendo sus argumentos a meras referencias y limitando así calificar la veracidad de sus afirmaciones, extremo que vuelve a reiterase con el escrito de apelación, demostrándose así que, sí se tomaron en cuenta los documentos que fueron aportados en la etapa de investigación y los descargos señalados en el sancionador, existiendo una evaluación por cada trabajador de forma objetiva evidenciando que el sujeto inspeccionado no cumplió en acreditar el otorgamiento del descanso vacacional a sus trabajadores y la suspensión de los derechos adquiridos por costumbre referidos a la bonificación por vacaciones, por escolaridad y catasta navideña.

1.6

Con fecha 14 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023- SUNAFIL/IRE CUS.

1.7

La Intendencia Regional del Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000440-2023- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 20 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar

Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 119,462.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 03 de Julio de 2023.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA- QUILLACOOP.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 14 de julio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes alegatos:

i. Cuestionan el error en la aplicación del artículo 25.6 del Decreto Supremo N° 019-2006- TR, en tanto que, la resolución materia de impugnación, concluye indebidamente que no habrían cumplido con otorgar vacaciones en favor de sus trabajadores por los periodos 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020, toda vez que, no habrían demostrado conceder el descanso remunerado. ii. No obstante, señalan que, la conclusión del inspector no se sustenta en la comprobación objetiva de información o datos proporcionados, mucho menos por la acreditación objetiva del incumplimiento, sino únicamente en el hecho de que, al no haber firmado los memorándums, no se demostraría el otorgamiento de las vacaciones. iii. Alegan que, la conclusión de que habrían incurrido en infracción se sustenta en un razonamiento contrario al principio de buena fe administrativa, informalismo y adicionalmente al principio de presunción de licitud de la conducta del administrado, ya que, no se analizan los memorándums, los documentos presentados e incluso las planillas. En efecto se incurre en infracción respecto esta conducta, toda vez que, el tipo administrativo sanciona la omisión en la que incurre el empleador al momento de no conceder el descanso vacacional al trabajador pese a que este cumple con los requisitos

para su goce, no así en el supuesto de que supuestamente se haya inobservado alguna formalidad. iv. Sostienen que, la comprobación objetiva de la omisión resulta ser indispensable a fin de que se configure la infracción administrativa, requisito que no se cumple en el presente caso, puesto que, el inspector no efectuó acciones adicionales que tengan por finalidad acreditar la supuesta omisión, es así que no existen diligencias de toma de manifestaciones u otros. v. Precisan que, debe tomarse en cuenta que la resolución impugnada, aparentemente analizaría su descargo, sin embargo, únicamente se limita a referir que los documentos ofrecidos, razonablemente no generarían certeza sobre el cabal cumplimiento de la obligación, lo que se aparta de la forma correcta en la que debe aplicarse el Art. 25.6 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR. vi. Como se puede advertir de la cita precedente, en este procedimiento no solo no se observaron los principios antes referidos, sino que adicionalmente no se valoraron adecuadamente los documentos que ofrecieron en el procedimiento, motivo por el cual, por el presente escrito adjuntan memorándums de goce de vacaciones y solicitud de vacaciones. vii. Refuerzan su afirmación el hecho de que el propio inspector haya reconocido en la página 23 del acta de infracción que cumplieron con el pago de la bonificación vacacional, en los años 2017, 2018, 2019 en favor de los trabajadores contenidos en el cuadro del numeral 5.1 de la resolución de sub intendencia, sin embargo, ello no es replicado en la resolución de intendencia. viii. En ese orden de ideas, al encontrarse viciado de nulidad el procedimiento, se configura la causal de nulidad del acto administrativo regulada por el numeral 1) del Art. 10 del Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, que determina que es nulo el acto administrativo por ser contrario a la ley. ix. Sobre la infracción relacionada con el cumplimiento de la medida inspectiva, señalan que, la resolución que es objeto de impugnación indebidamente concluye en las páginas séptima a décima que no habrían cumplido con el deber de colaboración al no realizar el pago de las vacaciones en favor de los trabajadores, no obstante, estas conclusiones son equivocadas. x. Consideran que, no se analizó el contenido del escrito de fecha 08 de julio de 2022. Al respecto, señalan que, se debe analizar el efecto que habría generado la comisión de la infracción indebidamente imputada y a partir de ello analizar si realmente obstruyeron la labor inspectiva, por lo que el presente recurso debe ser estimado en todos sus extremos. xi. Sin perjuicio de lo manifestado, argumentan que, al dar respuesta a su medida de requerimiento, oportunamente explicaron los motivos por los que legalmente no tenían la obligación de cumplir con el reintegro solicitado por el inspector de trabajo; por lo que, no se configuró ningún supuesto de obstrucción a la labor inspectiva. xii. Agregan que, la Constitución establece que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe; por tanto, no están obligados a pagar vacaciones en favor de trabajadores a quienes se les otorgó oportunamente el descanso vacacional, motivo por el cual con razón se informó las razones por las que no correspondía dar cumplimiento a la medida. xiii. Sin perjuicio de lo manifestado, advierten que el supuesto de infracción a la labor inspectiva que se les imputa, no se encuentra reconocido en la Ley; por lo que, en vía

reglamentaria no se pueden generar supuestos distintos a los legalmente establecidos, ya que ello resulta contrario a lo normado por el Art. 51 de la Constitución. xiv. Como consecuencia de lo expuesto no se aplicó el principio de razonabilidad y la sanción propuesta debe dejarse sin efecto, ya que aplicarla sin tener en cuenta todas las circunstancias y el desarrollo del procedimiento inspectivo, es contrario a lo normado en el Art. 3 de la Ley Nº 28806.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los precedentes administrativos de observancia obligatoria

6.1

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

6.2

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

6.3

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo

46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

6.4

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017- TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

6.18

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

6.19

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.

6.5

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el otorgamiento del descanso vacacional

6.6

El artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.

6.7

Cabe señalar que, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

6.8

El artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

6.9

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

6.10

Cabe precisar que, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a), haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento dentro del periodo que correspondía su goce.

6.11

Sobre el particular, de la revisión del expediente de inspección se corrobora que la impugnante no cumplió con acreditar el otorgamiento del descanso vacacional por 30 días calendario correspondiente a los periodos 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020, siendo afectados cincuenta (50) trabajadores, y tipificándose dicho incumplimiento laboral en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

6.12

En ese sentido, se evidencia que la infracción imputada se ajusta al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, que establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.” (énfasis nuestro).

6.13

En esa línea de razonamiento, corresponde confirmar la sanción atribuida y desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar dicha infracción.

6.14

Respecto a este extremo, la impugnante alega que, la conclusión del inspector no se sustenta en la comprobación objetiva de información o datos proporcionados, mucho menos por la acreditación objetiva del incumplimiento, sino únicamente en el hecho de que, al no haber firmado los memorándums, no se demostraría el otorgamiento de las vacaciones. Por tanto, la conclusión de que habrían incurrido en infracción se sustenta en un razonamiento contrario al principio de buena fe administrativa, informalismo y adicionalmente al principio de presunción de licitud de la conducta del administrado, ya que, no se analizan los memorándums, los documentos presentados e incluso las planillas.

6.15

Contrario a lo alegado por la impugnante, de las actuaciones inspectivas de investigación desplegadas por el inspector comisionado, se ha podido advertir que la impugnante no acreditó el otorgamiento del descanso vacacional por 30 días calendario correspondientes a los periodos 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020, a favor de los trabajadores detallados en los cuadros contenidos en el numeral 4.1 del acta de infracción, lo cual se contrastó únicamente de los memorándums de descanso vacacional debidamente suscritos por los trabajadores, ya que los memorándums sin la confirmación de recepción no acreditan fehacientemente el otorgamiento de este beneficio, situación que también ocurre con las boletas de pago en la que se habría pagado la remuneración vacacional, los cuales no cuentan con cargo de recepción.

6.16

Ahora bien, por otro lado, de autos se advierte que la instancia de sanción ha procedido al análisis de las solicitudes de vacaciones presentadas por los trabajadores, así como los memorándums de descanso vacacional emitidos por la impugnante, de los cuales se pudo demostrar objetivamente que determinados trabajadores no gozaron la totalidad de días de descanso vacacional correspondiente por cada año completo de servicios, del mismo modo respecto a otros cuantos trabajadores no se presentó documentación alguna que acredite el cumplimiento del goce de este beneficio y siendo obligación del empleador declarar correctamente en el PLAME el descanso vacacional de sus trabajadores así como en las boletas de pago, las cuales tampoco han sido exhibidas con las formalidades que establece la ley. Por tanto, no se puede pretender dar por cumplida una obligación que no ha sido debidamente acreditada y en la cual además se advirtió omisión de las obligaciones del empleador.

6.17

Como se puede observar, en la etapa de investigación el inspector comisionado no solo hace referencia a la documentación presentada por la impugnante sino que realiza una

evaluación, advirtiendo que, si bien proporcionó cuadros Excel del rol de vacaciones y boletas de pago de remuneración vacacional, dichos documentos, especialmente las boletas exhibidas, aparecen sin las firmas de conformidad del personal y ningún otro medio probatorio que avale la entrega de las boletas, incluso considera que por sí solas dichos documentos no acreditan el otorgamiento del descanso vacacional correspondientes a los periodos 2017-2018; 2018-2019 y 2019-2020, toda vez que, no llegan a generar certeza sobre el cabal cumplimiento de la obligación, tanto más que no apareja alguna prueba que acredite el cargo, así como tampoco, en defecto del otorgamiento de vacaciones, no acreditó el pago de la triple remuneración vacacional, conforme a lo previsto en el artículo 23° del Decreto Legislativo N° 713 motivo por el cual adoptó una medida de requerimiento, demostrándose así que, sí se tomaron en cuenta los documentos que fueron aportados en la etapa de investigación y los descargos señalados en la etapa sancionadora, existiendo una evaluación por cada trabajador de forma objetiva evidenciando que el sujeto inspeccionado no cumplió con acreditar el otorgamiento del descanso vacacional a los cincuenta (50) trabajadores afectados. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

6.18

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

6.19

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas” (énfasis añadido).

6.20

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

6.21

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

6.22

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una vulneración del principio de legalidad9.

6.23

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, de fecha 22 de junio de 2022, con la finalidad de que la impugnante cumpla con acreditar lo siguiente:

Figura N° 01:

Para el cumplimiento de la misma, se otorgó un plazo de seis (06) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva en caso de incumplimiento.

6.24

En tal sentido, atendiendo a lo antes determinado y lo acreditado por las instancias anteriores, se evidencia que la comisionada emitió la medida inspectiva de

9 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….)

requerimiento al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, resultando la misma razonable. Por lo que, al no tenerse por cumplido lo requerido, ha incurrido en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondiendo confirmar la multa impuesta en este extremo.

6.25

Al respecto, alegan que, al dar respuesta a su medida de requerimiento, oportunamente explicaron los motivos por los que legalmente no tenían la obligación de cumplir con el reintegro solicitado por el inspector de trabajo; por lo que, no se configuró ningún supuesto de obstrucción a la labor inspectiva.

6.26

Sobre el particular, cabe precisar a la impugnante, que la conducta imputada está referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 4.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto que, comprobados los incumplimientos en materia de relaciones laborales por parte del personal inspectivo, se requirió a la impugnante la adopción de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales. Sin embargo, a pesar del apercibimiento efectuado por el inspector comisionado, respecto a que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento. Por lo tanto, no puede alegar que al dar respuesta a la medida de requerimiento, oportunamente explicaron los motivos por los que legalmente no tenían la obligación de cumplir con el reintegro solicitado por el inspector de trabajo; por lo que, no se configuró ningún supuesto de obstrucción a la labor inspectiva, en tanto que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 556-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción, y conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas. Por lo tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

6.27

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No acreditar el pago de la bonificación vacacional, bonificación por escolaridad y canasta navideña a favor de sus trabajadores, entre el 2017 al 2021. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Relaciones Laborales No otorgar el descanso vacacional por 30 días calendarios a favor de sus trabajadores de los periodos del 2017-2018, 2018-2019 y 2019-2020. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, en contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 26 de junio de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 488-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE CUS, en los extremos referidos a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO QUILLABAMBA-QUILLACOOP, y a la Intendencia Regional del Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250730MCR – HR 50945-2022

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