Cooperativa de Ahorro y Crédito Quillabamba - Quillacoop — Res. 875-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Desnaturalización de la relación laboral (Todas), Contratos de trabajo (Formalidades). soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 50-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 26 de enero de 2022, notificada el 28 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento; tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

i. Pese a que con anterioridad se siguió en contra de la impugnante el procedimiento tramitado en el expediente N° 764-2019-SUNAFIL/IRE-CUSCO, en el que se dispuso imponer una multa; al proponerse nuevamente una sanción se está infringiendo el principio del non bis in ídem, en contravención al artículo 139 de la Constitución Política del Perú. ii. Pese a que en el procedimiento referido se determinó la desnaturalización de los contratos de los trabajadores Damiano Quispe Omar Yuri, Mejía Tapia Darlin y Ramos Godoy Patrick Edu, indebidamente se decide inspeccionar a la impugnante por los mismos trabajadores y sancionarla por los mismos hechos. iii. La resolución apelada no solo reconoce que el Informe Final de Instrucción no solo no analizó los descargos, sino que no explica ni da cuenta de las razones por las que la triple identidad y el principio del non bis in ídem no se configuran en el caso en particular. iv. No es correcta la afirmación de que los trabajadores contenidos en este procedimiento no hayan formado parte del procedimiento tramitado en el expediente N° 764-2019- SUNAFIL/IRE CUSCO, toda vez que como se advierte de la relación de trabajadores por los que se les sancionó, los actuales trabajadores se encuentran identificados, incurriéndose en error en los numerales 4.3 y 4.5 de dicha resolución, toda vez que equivocadamente se concluye que, en el procedimiento del año 2019, no se habría analizado la condición de los trabajadores por los que se impone multa, no obstante del propio contenido del expediente N° 764-2019-SUNAFIL/IRE CUSCO se advierten dichos trabajadores. v. En relación al principio de legalidad, la sanción impuesta debe ser dejada sin efecto, ya que la ley no contempla la posibilidad de que se pueda imponer una multa en contra

de la impugnante por hechos ya verificados y sancionados en un procedimiento sancionador previo.

i. De acuerdo a lo establecido en el numeral 6.2 del artículo 6 del TUO de la LPAG, se tiene que “Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”. ii. Así, tanto la autoridad instructora como la autoridad sancionadora se pronunciaron respecto al alegato del non bis in ídem. Sin perjuicio de ser un argumento recurrente en los escritos de la impugnante, corresponde aclarar que, el caso en particular deriva de la Orden de Inspección N° 1794-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, la misma que fue generada por la disposición de la Resolución de Sub Intendencia N° 157-2020-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE emitida dentro del expediente sancionador N° 280-2019-SUNAFIL/IRE CUS, la cual antes de proceder a sancionar por los 20 trabajadores consignados en el cuadro N° 01 de dicha resolución, al existir aspectos por definir en etapa de investigación (sobre la naturaleza de las labores desarrolladas por cada trabajador), la autoridad sancionadora, textualmente indicó “previo al análisis del contenido de los contratos celebrados con veinte (20) trabajadores – supuestamente afectados, estos últimos tendrían la condición de trabajadores de confianza y/o dirección, aspecto previo que no ha sido objeto de análisis a lo largo del presente procedimiento sancionador, situación que no permite desarrollar y emitir pronunciamiento alguno (con relación a este grupo de trabajadores)”, motivo por el cual, en su quinto punto resolutivo indicó:

iii. Con ello, resulta evidente que, en el marco del procedimiento sancionador N° 280- 2019-SUNAFIL/IRE CUS, la autoridad sancionadora, excluyó del grupo de trabajadores afectados, a los 20 trabajadores consignados en el cuadro N° 01 de dicha resolución de sanción, disponiendo la generación de una nueva orden de inspección con la finalidad de investigar las condiciones de dicho grupo de trabajadores, a fin de determinar si ellos realizaban labores de confianza y/o dirección, para luego recién proceder al

2 Notificada a la impugnante el 07 de julio de 2022. análisis de sus contratos modales, estando entre dicho grupo de trabajadores excluidos de la sanción del citado procedimiento, Omar Yuri Damiano Quispe, Darlin Mejía Tapia y Patrik Edu Ramos Godoy, por tanto, a partir de la generación de la Orden de Inspección N° 1794-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 08 de septiembre de 2021, se procede a investigar sobre la naturaleza de las labores desarrolladas por los 20 trabajadores signados en el cuadro N° 01 antes indicado, y la respectiva legalidad de la suscripción de sus contratos, lo que derivó en el presente procedimiento sancionador. iv. Por ello, no resulta cierto lo afirmado por el apelante, toda vez que no se tramitó un expediente N° 764-2019-SUNAFIL/IRE-CUSCO, sino que anteriormente se instó el procedimiento administrativo sancionador N° 280-2019-SUNAFIL/IRE-CUS, derivado de la Orden de Inspección Concreta N° 764-2019-SUNAFIL/IRE-CUSCO, el mismo que concluyó con la sanción por incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, considerando la afectación de 24 trabajadores, sin que ello incluya al grupo de 20 trabajadores anteriormente indicados por la autoridad sancionadora de dicho procedimiento, excluyendo a los trabajadores actualmente identificados. v. Por ello, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem ni se ha sancionado dos veces a la impugnante, ni mucho menos los principios de legalidad y razonabilidad invocados por la impugnante.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO QUILLABAMBA - QUILLACOOP

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0126-2022-SUNAFIL/IRE CUS, solicitando la nulidad de la misma por los siguientes alegatos:

i. El procedimiento inspectivo se origina con la finalidad de verificar el cumplimiento de la normativa laboral en relación a las formalidades del contrato de trabajo, así como la

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

desnaturalización de la relación laboral, siendo que se realizó un requerimiento de comparecencia el 23 de septiembre de 2021. ii. Pese a que, con anterioridad se siguió en contra de la impugnante un procedimiento tramitado con el número de expediente N° 764-2019-SUNAFIL/IRE-CUSCO, en el que incluso de dispuso imponer una multa en contra de la empresa, infringiendo el principio de non bis in ídem. iii. En ese orden de ideas, el 01 de febrero de 2022, presentaron sus descargos, el cual no solo no fue tomado en consideración, sino que fue desestimado indebidamente. Luego de haber sido notificados con el Informe Final de Instrucción N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, presentaron sus descargos en fecha 19 de abril de 2022, denunciando vicios en el procedimiento, así como los errores de fondo en los que se incurre con la presente inscripción, para posteriormente emitirse la resolución de sanción, sin tomar en consideración dichos alegatos. iv. Así, sostiene que no se ha llevado a cabo una correcta motivación del acto impugnado, produciéndose una vulneración de los numerales 2 y 13 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, afectando al debido procedimiento. De igual modo, se establece que uno de los derechos guías es el de no avocarse a causas pendientes o que ya obtuvieron la calidad de cosa decidida, ni ser investigados dos veces por los mismos hechos. Estas garantías no fueron observadas por la resolución de Intendencia, que decide confirmar la sanción impuesta, pese a que fue sancionada por los mismos hechos. v. Así, se llevó con anterioridad un procedimiento tramitado con número de expediente N° 764- 2019-SUNAFIL/IRE-CUSCO, el cual tuvo por finalidad verificar que el incumplimiento de las obligaciones en materia de contratación de trabajadores a plazo indeterminado, el cual concluyó con la emisión de la Resolución de Intendencia N° 0067-2020-SUNAFIL/IRE-CUS de fecha 28 de septiembre de 2020, mediante la cual se determinó que los trabajadores comprendidos mantenían relaciones laborales a plazo indeterminado, así como la interposición de una multa de S/ 78,493.97. vi. No obstante, en dicho procedimiento se determinó la desnaturalización de los contratos de trabajo de los trabajadores que han sido objeto de inspección en el presente procedimiento, lesionándose el principio del non bis in ídem, al presentarse los elementos de la triple identidad. vii. Así, afirma que no es correcto señalar que los trabajadores contenidos en este procedimiento no han formado parte del procedimiento tramitado en el expediente N° 764-2019- SUNAFIL/IRE-CUSCO, ya que se advierte que la relación de trabajadores por la que se les sanciona es la misma de los trabajadores que les genera en este momento el requisito, lo cual no ha sido correctamente analizado.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la carga de la prueba y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

9 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 10 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 12 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 13 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 14 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 15 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.

parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”16. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.

16 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC 17 NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial PUCP. 2003. Página 06. 18 “31. Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal, tales como las Resoluciones Nros 127-2022, 1187-2022, entre otras, y a la luz de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones.” permita tener claridad en el hecho que sustentaría la contratación modal, ni en el incremento temporal e imprevisible propio de los contratos por necesidad de mercado (…)”, teniéndose en consideración que estos trabajadores ya no tienen vínculo con la entonces inspeccionada.

“Artículo 4.- En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita y el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece.

También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna.” (el resaltado es nuestro)

Comprendiéndose que la relación laboral que mantuvo la impugnante con los trabajadores afectados, fue una no sujeta a modalidad, al no haberse cumplido con los requisitos que la Ley le establece.

Sobre la invocación al principio Non bis in Ídem y su presunta vulneración

Sobre el debido procedimiento administrativo y la debida motivación

“Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “(…) El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. (…) La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

19 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras) (énfasis añadido).

20 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones laborales Incumplimiento de las disposiciones relacionadas con los contratos a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento Numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por

Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO QUILLABAMBA - QUILLACOOP, en contra de la Resolución de Intendencia N° 0126-2022- SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 05 de julio de 20222, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 762-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0126-2022-SUNAFIL/IRE CUS en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa

CUARTO. - Notificar la presente resolución a COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO QUILLABAMBA - QUILLACOOP, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230906RAN