Contrata Minera Cristobal E.I.R.L — Res. 936-2024

Mediante Orden de Inspección N° 239-2019-SUNAFIL/INSSl, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 217-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2121-2020-SUNAFIL/ILM/Al1, de fecha 10 de noviembre de 2020, notificada el 07 de julio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral

del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1813-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 05 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 270 -2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 23 de febrero de 2022, notificada el 25 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 15 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 601-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de abril de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 03 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 601-2022- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000253-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal),

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONTRATA MINERA CRISTOBAL E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 601-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción ascendente a S/ 9,450.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 19 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONTRATA MINERA CRISTOBAL E.I.R.L.

El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como “todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (el énfasis es nuestro).

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo, según el Glosario de Términos del RLSST, presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como:

En ese orden se ideas, corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto de 2022, en el diario oficial El Peruano, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

En ese sentido, corresponde analizar las conductas infractoras determinadas por la inspección de trabajo y el nexo de causalidad relevado al accidente de trabajo acontecido.

Así, en examen del expediente inspectivo, se aprecia el Informe Médico de fecha 20 de marzo de 2019, así como la solicitud de atención médica, de los cuales se desprende lo siguiente: Figura N° 01

Asimismo, se observa que el inspector comisionado consignó en los hechos constatados del Acta de Infracción, lo siguiente:

A partir de lo descrito up supra la inspección de trabajo procede a establecer la conducta sancionable, en el tipo contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, además de la propuesta de multa: Figura N° 04

En ese sentido, conforme consta en el Acta de Infracción y de las actuaciones inspectivas, se tiene que el accidente se produce el 06 de abril de 018, mientras el trabajador (maestro perforista) verificaba la limpieza del mineral, subía al subnivel 8209, momento en que se desprende un fragmento de roca de la caja de techo; ocasionándole una contusión en el pie izquierdo del trabajador, para lo cual requirió atención médica, conforme se desprende de los documentos que obran en el expediente inspectivo y que han sido descritos en el fundamento 6.5 de la presente resolución

Ahora bien, es pertinente precisar que es responsabilidad de la autoridad administrativa efectuar el análisis y sustentar si efectivamente la inspeccionada ha incurrido en infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta imputada al investigado.

Sobre ello, como esta Sala lo ha precisado anteriormente11, las Actas de Infracción no se encuentran exentas de fundamentar las razones por las cuales la inspección de trabajo, como resultado de la labor efectuada, identifica y propone potenciales infracciones en materia sociolaboral.

Así, el fundamento 17 de la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente N° 02698-2012-AA/TC, señala que “dichas actas no están exentas del deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales”.

Cabe señalar que conforme lo precisó esta Sala a través del considerando 6.11 de la lectura conjunta del artículo 53 de la LSST con el artículo 94 de su Reglamento, lo siguiente:

Asimismo, el principio de presunción de licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG dispone que se debe de presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no se cuente con evidencia en contrario. En ese sentido, conforme lo señaló esta Sala a través del fundamento 6.20 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, “no es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”12.

Cabe señalar que, conforme se verifica del acta de infracción, para el caso de los hechos atribuidos por incumplir con la supervisión en seguridad y salud en el trabajo, que derivo

De lo descrito en el numeral precedente, se aprecia que el personal inspectivo no detalla ni fundamenta adecuadamente cómo esta conducta infractora imputada a la inspeccionada sería causa del accidente de trabajo suscitado el 06 de abril de 2018, puesto que, conforme se ha señalado en el acta de infracción, el principal motivo de dicho suceso es el desprendimiento de un “fragmento de roca de la caja de techo”, mientras el trabajador afectado subía al subnivel “8209” de su centro de trabajo.

De lo anterior, concluimos que la autoridad Inspectiva de trabajo no cumplió con explicar y justificar, suficiente y adecuadamente, la relación de causalidad entre la conducta antijurídica imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 06 de abril de 2018; pese a lo cual, se determinó la imposición de una sanción mediante Resolución Sub Intendencia N° 270-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, decisión que fue confirmada por la Resolución de Intendencia N° 601-2022-SUNAFIL/ILM.

En este escenario, resulta importante, invocar lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de noviembre de 2022. Al respecto, la resolución invocada contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria13, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta sobre la supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme se aprecia a continuación:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.”

En ese sentido, la conducta reprochada solo se sustenta en subsunción de los incumplimientos a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, advertidos por la autoridad inspectiva; lo cual, no se condice con el deber de supervisión al que hace referencia la LSST y su reglamento. Por tanto, no se evidencia que el inspector comisionado haya determinado plenamente el nexo causal entre las conductas atribuidas a la impugnante y el accidente de trabajo ocurrido, pues, solo realiza una descripción de las deficiencias del sujeto inspeccionado sin relacionar las mismas con el hecho materia de imputación.

Por todas las razones que anteceden, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 270 -2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 601-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a la supervisión efectiva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Complementariamente, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.