Contrata Minera Cristobal E.I.R.L — Res. 1203-2023

Mediante Orden de Inspección N° 15-2018-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 29-2018-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1427-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de setiembre de 2020, notificado el 08 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 28-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 12 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 13 de abril de 2021, notificada el 15 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

A través del Memorándum N° 598-2021-SUNAFIL-ILM/AI1, de fecha 26 de agosto de 2021, se informa que por omisión involuntaria no fueron adjuntados al expediente sancionador el escrito con Hoja de Ruta N° 86779-2017 que contiene el descargo presentado por el administrado a la Imputación de Cargos del expediente sancionador N° 1344-2018- SUNAFIL/ILM, ingresado al buzón de la autoridad instructora, sin que hayan sido valorado ni emitido pronunciamiento del mismo por parte de la autoridad instructora.

Con el Memorándum N° 761-2021 SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 20 de setiembre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 remitió el expediente sancionador N° 1344-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE1, a la Intendencia de Lima Metropolitana para los fines pertinentes.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1618-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de octubre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró la nulidad de oficio de la Resolución de Sub Intendencia N° 294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 y la nulidad del Informe Final de Instrucción N° 28-2021-SUNAFIL/ILM/AI1. Asimismo, dispone que la Autoridad Instructora 1 emita nuevo Informe Final de Instrucción.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2226-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 16 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2022, notificada el 26 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,337.50, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 09 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2022.

Mediante Resolución de Intendencia N° 761-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de mayo de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra la Resolución de Intendencia N° 761-2022- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-003544-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”4.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONTRATA MINERA CRISTOBAL E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 761-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,337.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONTRATA MINERA CRISTOBAL E.I.R.L.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Al respecto, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Para Morón Urbina, “El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”5.

Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente, relacionado con la caducidad del presente expediente administrativo sancionador.

Cabe precisar que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la Imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, se aprecia que el procedimiento administrativo sancionador se inició el 08 de octubre de 20206, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 08 de julio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción. Para este fin, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 13 de abril de 2021 y notificada el 15 de abril de 20217, se impuso sanción a la impugnante, en un plazo de cuatro (6) meses y siete (7) días.

No obstante, mediante Resolución de Intendencia N° 1618-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de octubre de 20218, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró la nulidad de oficio de la Resolución de Sub Intendencia N° 294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 y la nulidad del Informe Final de Instrucción N° 28-2021-SUNAFIL/ILM/AI1. Asimismo, dispone que la Autoridad Instructora 1 emita nuevo Informe Final de Instrucción.

Posteriormente, fue notificada la Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2022, notificada el 26 de enero de 2022.

Por lo tanto, a la luz de las normas señaladas, el plazo para resolver el procedimiento se cumplió el 10 de enero de 2022, sin que en esa fecha se haya notificado resolución de sanción alguna, conforme lo señala el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG. Así, pese a que la nueva resolución de primera instancia (Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5) fue emitida con fecha 24 de enero de 2022, su notificación recién se produjo el 26 de enero de 20229. Para esa última fecha, el plazo para resolver el procedimiento había vencido, conforme se muestra en el gráfico adjunto:

Cabe precisar que, si bien, en base al Criterio N° 05 aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL del 15 de marzo de 2019 y emitido por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL”10, se determinó que “no correspondía aplicar el caso de caducidad a aquellas resoluciones que corresponden emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador”.

Esta Sala discrepa respecto de tal interpretación, toda vez que el propio TUO de la LPAG establece a través del artículo II del Título Preliminar, la prohibición expresa de consignarse o imponerse condiciones menos favorables para los administrados, debiéndose entender que tal conducta (la limitación a las garantías del TUO de la LPAG) se encuentra proscrita a todo tipo de norma o disposición que regule los procedimientos especiales, comprendiéndose dentro de estos alcances al referido Criterio N° 05 contenido en la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL.

En ese sentido, y de acuerdo con la competencia y facultades con las que cuenta esta Sala, la caducidad será declarada por este órgano de revisión; razón por la cual se ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad al notificarse la Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, luego de la fecha máxima que tenía para ser notificada, según los alcances del artículo 259 del TUO de la LPAG.

De esta manera, se puede concluir que, a la fecha de notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2022, que impuso la sanción a la impugnante, notificada el 26 de enero de 2022, ya había operado la caducidad dispuesta en el artículo 259° del TUO de la LPAG.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, y la versión 2 de la de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL11; disponen que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

En ese sentido, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que, la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.