Constructora Málaga S.A — Res. 646-2021

Antecedentes

1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones laborales: Remuneraciones (Pago de la remuneración, sueldos y salarios) y Seguridad Social (Declaración y pago de la seguridad social) 2 Ver folio 7 del expediente sancionador. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información notificada el 02 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 11,572.00.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información notificada el 08 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 11,572.00.

i. Mi representada ha verificado la casilla electrónica evidenciando que efectivamente la información fue enviada en su momento, aparentemente existió un error del sistema puesto que no se permitía descargarlo, siendo que, de haber conocido los problemas con anticipación se hubieran agotado los canales para la entrega de la información por otro medio.

ii. La impugnada omite consignar que documentos requirió la autoridad en fecha 2 y 8 de marzo de 2021, limitándose únicamente a señalare que efectuado los requerimientos se verificó el ingreso de dichos documentos y lo toma como un incumplimiento de parte de la representada.

iii. Si bien la aplicación de sanciones a la labor inspectiva es insubsanable, se debe tener en cuenta los antecedentes de la empresa, así como no se ha producido ningún tipo de afectación al trabajador, existiendo un total respeto al cumplimiento de las normas sociolaborales; por lo tanto, se solicita que la autoridad resuelva la aplicación de esta sea tomado en consideración el porcentaje mínimo de aplicación de la UIT.

iv. Se advierte que en la resolución recurrida no se ha efectuado una valoración conjunta y razonada de los medios de prueba admitidos y aportados al procedimiento, razón por la cual la fundamentación y motivación de la decisión adoptada respecto a la naturaleza de la relación procesal entre las partes, afecta el principio y derecho constitucional del debido procedimiento.

3 Notificada a la inspeccionada el 05 de agosto de 2021 (Ver folio 35 del expediente sancionador)

i. De acuerdo al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, se establece la validez de la notificación por casilla electrónica en los procedimientos ante la Sunafil, con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario; en ese sentido, la inspeccionada se encontraba válidamente notificada y podría conocer los requerimientos de fechas 02 y 08 de marzo de 2021 allí detallados, para ello debía revisar periódicamente su casilla electrónica; en ese sentido, de la revisión del expediente de actuaciones inspectivas se observa que la inspeccionada, no hizo presente al personal comisionado, mediante algún tipo de comunicación, respecto de la presunta falla al momento de descargar los documentos.

ii. Si bien la inspeccionada presentó en su escrito de fecha 14 de junio de 2021, documentos que acreditarían que habría cumplido con la información y documentación requerida por el personal inspectivo comisionado en la tramitación de las actuaciones inspectivas; no obstante, conforme al numeral 3) de la Relación de Criterios Aplicables en la Inspección de Trabajo, aprobada por Resolución N° 029-2009- MTPE/2.11.4, señala que las infracciones a la labor inspectiva son insubsanables, siendo que, la información requerida debe ser presentada en el plazo otorgado por el personal inspectivo, durante la tramitación de las actuaciones inspectivas; por lo que, la documentación remitida por la inspeccionada, posterior al cierre de las actuaciones inspectivas, durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, no significa una subsanación de las infracciones incurridas.

iii. Siendo así, al no contar con la información requerida y pertinente el personal comisionado no logró el objeto de la inspección, el cual es, determinar el cumplimiento o no de las normas sociolaborales y motivo por el cual tuvo que emitir un acta de infracción.

4 Notificada a la inspeccionada el 08 de setiembre de 2021 (Ver folio 57 y 58 del expediente sancionador)

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 29 de setiembre 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando que:

- No se ha podido acreditar los pagos solicitados en el requerimiento de información debido a que no se efectuó dichos pagos; asimismo, no se realizó la entrega de información requeridos en fechas 03 y 08 de marzo de 2021, debido a que el encargado del área de Personal de mi representada se contagió con el Covid-19-lo que constituye un caso fortuito o de fuerza mayor debidamente comprobada, esto motivó que todo el personal suspenda intempestivamente sus actividades laborales, guarden cuarentena obligatoria por 14 días, se realicen pruebas de descarte a todos los trabajadores, apoyo a los trabajadores afectados y a sus familias, primando en ese momento la vida y salud de los trabajadores; en ese sentido, de conformidad con el inciso a) articulo 257 del TUO de la LPAG, sobre eximentes y atenuantes de responsabilidad se deje sin efecto la multa propuesta a la labor inspectiva ya que el factor pandemia es un hecho debidamente acreditado.

- Se está inaplicando el artículo 248.6 del TUO de la LPAG, vulnerando el principio de concurso de infracciones, estableciéndose que las dos infracciones se sustentan en una sola conducta.

- Asimismo, se inaplica el artículo 248.11 del TUO de la LPAG, vulnerando el principio de non bis in ídem, pues el presente caso se trata de un mismo incumplimiento; sin embargo, la resolución impugnada en su considerando 6.11 dice: “…Por lo que, atendiendo a los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento de la impugnante no constituye una negativa, pero sí ha configurado un comportamiento sancionable…”, entonces, si la conducta no constituye una negativa, ¿Cómo así constituye un comportamiento sancionable?, denotando una contradicción.

- La resolución impugnada incurre en contradicción, dado que en el numeral 6.12 señala que: “…corresponde revocar la resolución impugnada, modificando el monto de sanción impuesta, por la comisión de infracción…”; sin embargo, en su parte resolutiva resuelve declarar infundada.

11 Iniciándose el plazo el 09 de setiembre de 2021.

- En la Resolución N° 051-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal, se ha pronunciado por la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del RLGIT, pese de haber requerido hasta en dos oportunidades los requerimientos de información de fecha 06 y 12 de enero de 2021, considerando como un solo hecho, un solo incumplimiento, una sola sanción, en ese sentido, la multa impuesta debe dejarse sin efecto ya que ocasionará un daño como organización.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las infracciones a la labor inspectiva 6.1 Sobre el particular, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”12.

12 LGIT, artículo 1.

“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes”.

a) Con fecha 02 de marzo de 2021 se depositó en la casilla electrónica del sujeto inspeccionado el “Requerimiento de Información”14, con la finalidad de que en el plazo de tres (3) días hábiles este cumpla con presentar la siguiente documentación: 1) Vigencia de poder, 2) Constancia de alta y baja del trabajador recurrente, 3) Acreditar el pago de la remuneración del mes de enero 2021, para lo cual deberá anexar boleta de pago y deposito en cuenta, 4) acreditar la declaración y pago de la seguridad social en salud y pensiones de los meses de octubre, noviembre y diciembre del recurrente para lo cual deberá exhibir el pago correspondiente en ESSALUD y AFP. Asimismo, dicho requerimiento se emitió bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva por la negativa de brindar al inspector comisionado la información solicitada.

b) Con fecha 08 de marzo de 2021 se depositó en la casilla electrónica del sujeto inspeccionado el “Requerimiento de Información”15, de fecha válida de notificación el 01 de febrero de 2021, con la finalidad de que en el plazo de tres (3) días hábiles el sujeto inspeccionado cumpla con presentar la siguiente documentación: 1) Vigencia de poder, 2) Constancia de alta y baja del trabajador recurrente, 3) Acreditar el pago de la remuneración del mes de enero 2021, para lo cual deberá anexar boleta de pago y deposito en cuenta, 4) acreditar la declaración y pago de la seguridad social en salud y pensiones de los meses de octubre, noviembre y diciembre del recurrente para lo cual deberá exhibir el pago correspondiente en ESSALUD y AFP. Asimismo, dicho requerimiento se emitió bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva por la negativa de brindar al inspector comisionado la información solicitada.

13 LGIT, “Artículo 9.- Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores- Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. 14 Véase folios 12 al 14 del expediente inspectivo. 15 Véase folios 18 y 019del expediente inspectivo.

dado respuesta alguna, razón por la cual no se puede verificar el cumplimiento de las materias señaladas en la orden de inspección.

Respecto a la supuesta fuerza mayor que ocasionó el incumplimiento de remitir la información solicitada por el inspector comisionado

16 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo “Artículo 16.- Actas de Infracción Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. (…).” 17 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo “Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.” 18 Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada. (…)

“ésta se circunscribe a un acontecimiento ajeno a la persona y a la voluntad de quien la invoca, de manera tal que esa relevante circunstancia constituye una traba insalvable para el cumplimiento de una obligación. En ese sentido, se está ante un escenario en el que el sujeto no ha desarrollado una acción propia que haya sido determinante en la configuración de la infracción. Comúnmente, se señala que la fuerza mayor está vinculada a hechos de la naturaleza, ajenos a la esfera de control del sujeto involucrado”. 19

19 MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 Edición. Tomo II. Página 517 20 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II, Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2019, p. 17

carga de la prueba (...)21”. Por tanto, en el caso particular, la impugnante debió presentar documentación que respalde su alegato, a fin de desvirtuar la imputación de las conductas infractoras por el inferior en grado, ni tampoco probó su apego a la normativa vigente, por lo que le corresponde asumir la responsabilidad administrativa.

21 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II, Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2019, p. 19

descargos a la Imputación de Cargos, no desvirtúa en lo absoluto la responsabilidad administrativa de la impugnante por su falta de deber de colaboración en las actuaciones inspectivas, por el incumplimiento de remitir la información solicitada, en el plazo establecido por los inspectores de trabajo; ni acreditar que personal encargado del área de personal sea la única persona competente o autorizada en remitir los instrumentos documentales que la inspección solicitó en su requerimiento de información.

De la afectación al principio de concurso de infracciones

TEMA ACUERDO

Tema N° 1: El concurso de infracciones normativas. El concurso de infracciones será aplicable en caso que una misma acción u omisión configure más de una infracción, en cuyo caso se aplica la sanción prevista de mayor gravedad. Si las infracciones son de la misma gravedad se aplicará la sanción de mayor cuantía. En caso de tener la misma cuantía, se multará solo por una.

22 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, 2019, Tomo 1, p. 438.

independiente. Siendo ello así, debe ser desestimado el argumento del recurso de revisión en el extremo que invoca el principio de concurso de infracciones.

De la afectación al Principio de Non bis in ídem

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas

normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”23 (énfasis añadido).

a) Identidad de Sujetos: En las infracciones imputadas en el procedimiento sancionador signado con el Expediente Sancionador N° 189-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, la pretensión punitiva se ejerce contra el mismo sujeto “CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A.”.

b) Identidad de Hechos: En el expediente antes mencionado, los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada, se tratan de dos (2) conductas contra la labor inspectiva, sancionables en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables24, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En ese sentido, el primer incumplimiento se configura por no proporcionar en el plazo otorgado de tres (3) días hábiles al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 02 de marzo de 2021; mientras que la segunda infracción se configura por no proporcionar en el plazo otorgado de tres (3) días hábiles al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 08 de marzo de 2021, siendo que cada requerimiento de información constituye una de las modalidades de actuación de investigación a las que se encuentra facultado el inspector comisionado, cabe concluir que el incumplimiento de cada uno constituye un acto independiente, como ocurre en el presente caso.

c) Identidad de Fundamentos: La obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene el mismo fundamento: la obstrucción a la labor inspectiva por la falta del deber de colaboración en la inspección.

Sobre la supuesta contradicción en la resolución impugnada

23 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790. 24 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.

De los alcances de la Resolución N° 051-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

cumpliera con el objeto de la inspección, razón por la cual, se ha propuesto sanción de manera separada e independiente, ante dos requerimientos de información notificados válidamente en distinta fecha.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A., contra de la Resolución de Intendencia N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 03 de setiembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 189-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA