Constructora Málaga Hnos S.A — Res. 995-2022

Mediante Orden de Inspección N° 519-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, en virtud de la denuncia presentada por el ex trabajador Eddie Navarro Copa, por el presunto incumplimiento en el pago de remuneraciones, liquidación o pago de beneficios sociales de los periodos 2019-2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 111-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI (en adelante, Imputación de Cargos), de fecha 28 de mayo de 2021, notificada el 03 de junio de 2021, se

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 142-2021-SUNAFIL/SIAI/IRE-SMA, de fecha 17 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 233-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 21 de julio de 2021, notificada el 23 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 50,776.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de agosto del 2021, la impugnante presentó un recurso de Reconsideración de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, aprobado por D.S. N° 019-2006-TR, en concordancia con el artículo 219 del T.U.O de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

Sin embargo, mediante Resolución de Trámite N° 2 (por error se consignó como N° 3) de fecha 23 de agosto de 2021, fue declarado improcedente el recurso de reconsideración, por haberse presentado fuera de plazo. Es así que, mediante Resolución de Trámite N° 3 de fecha 25 de agosto de 2021, se declaró consentida la Resolución de Sub Intendencia N° 233- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE.

Mediante escrito de fecha 02 de setiembre de 2021, la Empresa interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución de Trámite N° 2, a través de la cual se declaró improcedente el recurso de apelación, por lo cual fue emitida la Resolución de Trámite N° 4 de fecha 16 de setiembre de 2021, a través de la cual se declaró infundado el recurso de apelación interpuesto.

En mérito a ello, mediante escrito de fecha 13 de octubre de 2021, la Empresa interpuso una nueva apelación en contra de la Resolución de Trámite N° 4.

En ese sentido, a través de la Resolución de Trámite N° 5 de fecha 19 de octubre de 2021, se concedió el recurso de apelación, resolviendo en segunda instancia declarar Nula la Resolución N° 2 de fecha 23 de agosto de 2021, mediante la cual se declaró improcedente el recurso de reconsideración, y nulos todos aquellos actos emitidos con posterioridad. En función a ello, mediante Resolución de Trámite N° 6 de fecha 03 de diciembre de 2021, se concedió el recurso de reconsideración.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 426-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 22 de diciembre de 2021, notificada el 28 de diciembre de 2021, declaró fundado en parte el recurso de reconsideración presentado por la impugnante, revocó en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 233-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, en el extremo referente a la sanción referida al incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento; dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción y confirmó en los demás extremos, subsistiendo todas las demás infracciones, multando a la impugnante con la suma de S/39, 204.00

Con fecha 30 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 426-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 11-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 24 de enero de 20222, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 11-2022- SUNAFIL/IRE-SMA.

La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 84-2022- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 23 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 11-2022- SUNAFIL/IRE-SMA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 39, 204.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 27 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A.

Tal y como lo ha precisado esta Sala en oportunidades anteriores10, toda actuación de la administración pública —indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG).

Así, respecto de los principios del procedimiento administrativo, tal como lo define Morón Urbina, éstos son “…asumidos positivamente por el legislador como la fórmula ineludible de explicar los valores sociales, éticos y políticos fundantes de un conjunto de normas que como estándares deben ser concretados mediante la acción específica de los administrados y administradores. De allí que la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental, ya que el infractor no solo viola una regla jurídica sino uno de los valores que subyacen a todo el régimen jurídico de la materia”11.

En esa línea argumentativa, el Título Preliminar de la norma en mención desarrolla al principio de legalidad, por medio del cual se entiende que “…las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas” (numeral 1.1 del artículo IV).

En palabras de Morón Urbina, “…el principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos esenciales e indisolubles: la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en forma tal que la actividad administrativa es una actividad funcional”.12

De igual modo, se reconoce como un principio general del derecho administrativo al debido procedimiento, según el siguiente detalle:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se identifica que la Resolución de Intendencia N° 11-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, sostiene que la conducta que dio origen a la infracción calificada como MUY GRAVE, por la falta de pago de las vacaciones del trabajador afectado había sido cumplida a la fecha 19 de agosto de 2021, situación que justificaría el dejar sin efecto la infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sin embargo, dicha autoridad no procede de acuerdo con los alcances del artículo 40 de la LGIT, que establece porcentajes de reducción de la multa de acuerdo al momento de cumplimiento de la misma; ni identifica si la primera instancia efectuó una adecuada valoración de los medios probatorios presentados referidos al cumplimiento de las obligaciones durante la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 426-2021- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 22 de diciembre de 2021, generándose una duda razonable sobre la responsabilidad de la impugnante y la adecuada valorización de las multas impuestas.

Estos hechos contradicen los alcances del principio de legalidad y debido procedimiento, en su manifestación de la debida motivación de las resoluciones, al emitirse un pronunciamiento incongruente con los alcances señalados en el punto anterior, y obliga a realizar un nuevo análisis de los documentos y los alegatos presentados por la impugnante en una etapa previa a la imposición de la multa.

Por ello, al producirse un apartamiento del principio de legalidad (por la no aplicación de la reducción del porcentaje de la multa), así como una vulneración a la debida motivación de las resoluciones (por no valorarse los documentos presentados por la impugnante en este extremo), se identifica que la resolución de primera instancia –como acto administrativo sujeto al cumplimiento de los principios ordenadores del procedimiento administrativo y en general a lo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG– se encuentra bajo un supuesto regulado en el artículo 10 de la norma en desarrollo, que estipula lo siguiente:

Por ello, esta Sala ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 426-2021- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 22 de diciembre de 2021 se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, al haber sido emitida en contravención al principio de legalidad y debido procedimiento, en su manifestación del derecho a la debida motivación.

En ese sentido, esta Sala estima pertinente declarar la nulidad la Resolución de Sub Intendencia N° 426-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE. Por ello, y de conformidad a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia afecta a todas las actuaciones posteriores de la administración.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario ejercer las potestades que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 22 de diciembre de 2021, fecha de emisión de la resolución de primera instancia13, siendo nulas las actuaciones posteriores de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención14. En ese sentido, al ser nula la Resolución de Sub Intendencia N° 426- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos señalados en la sección V de la presente resolución, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG15.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la