Constructora Málaga Hnos S.A — Res. 785-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1015-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 238-2021-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por incumplir el pago de las vacaciones legales, en favor de 01 trabajador, y; una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, respecto al pago de las vacaciones legales y compensación por tiempo de servicios, a favor de 01 trabajador.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 27 de agosto de 2021, notificada el 31 de agosto del 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 269-2021-SUNAFIL/SIAl/IRE-SMA, de fecha 30 de setiembre del 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 381-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 10 de noviembre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 30,052.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 381-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 146-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 20 de diciembre de 20213, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 18 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 146-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.

La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000028-2022- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 24 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCTORA MÁLAGA HNOS. S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 146-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 30,052.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y; una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 23 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCTORA MÁLAGA HNOS. S.A.

De manera previa, precisaremos que, esta Sala sólo es competente para resolver las impugnaciones referidas a las infracciones calificadas como muy graves. Por lo que, procederemos a evaluar únicamente, los argumentos de la impugnante, que están orientados a cuestionar en estricto, la aplicación de la sanción de multa por la comisión de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y, la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Y es que, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento reposa en el incumplimiento de pago íntegro y oportuno de una serie de beneficios sociales, a favor de sus trabajadores, sancionadas como infracciones graves, estas no serán materia de análisis, al carecer de competencia para emitir pronunciamiento.

El numeral 212.1 del artículo 212 del TUO de la LPAG, establece que: “Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión”.

Asimismo, de conformidad con el artículo 17 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, “Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas”.

La Resolución de Intendencia Regional N° 146-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 20 de diciembre de 2021, incurre en error material, respecto al Cuadro N° 01, contenido en el considerando 3, de la parte expositiva de la resolución (Antecedentes), pues se aprecia que se incurrió en error material al momento de invocar la infracción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, habiéndola calificada como GRAVE, siendo lo correcto, MUY GRAVE.

Que, advertido el error material incurrido en la Resolución de Intendencia Regional N° 146- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 20 de diciembre de 2021, y considerando que el mismo no altera los aspectos sustanciales de dicha resolución, ni constituye la extinción o una modificación esencial de este acto, resulta necesario rectificar de oficio, el error material incurrido, conforme a la regulación establecida en el TUO de la LPAG y el Reglamento del Tribunal.

Lo anterior se sostiene dado que la decisión final no ha sido cambiada como resultado del error incurrido por la Administración. Ello no soslaya el debido cuidado que debe tener la Administración y el deber de diligencia que conlleva la actuación como autoridad instructora, sancionadora o revisora, en el caso del recurso de apelación.

El artículo 25 de la Constitución Política del Perú, establece que la jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo, y que los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados.

Al respecto, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713, que regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, dispone que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios. Asimismo, en su artículo 16, establece, que la remuneración vacacional será abonada al trabajador antes del inicio del descanso. Adicionalmente, el artículo 22 del citado texto normativo, prevé: “Los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente".

Por su parte, el Convenio N° 52 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el Perú10, en su artículo 3 establece que “Toda persona que tome vacaciones, en virtud del artículo 2 del presente Convenio, deberá percibir durante las mismas: a) Su remuneración habitual, calculada en la forma que prescriba la legislación nacional, aumentada con la equivalencia de su remuneración en especie, si la hubiere; o, b) La remuneración fijada por contrato colectivo”.

Bajo este marco jurídico, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación dispuestas mediante la Orden de Inspección N° 1015-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, producto de las cuales, el Inspector actuante dejó constancia en el numeral 4.12 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, que la impugnante no acreditó el pago o depósito bancario, de las vacaciones truncas al ex trabajador Tamani Pacaya Balduino, respecto a los periodos del 01 de enero 2020 al 31 de marzo de 2020, y del 24 de agosto de 2020 al 06 de diciembre de 2020. Asimismo, determinó en el Acta de Infracción, que la impugnante incurrió en una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, de conformidad con lo señalado por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Con relación a este hecho, la impugnante no ha formulado algún alegato de defensa, más que reconocer que “no ha podido cumplir con las obligaciones” de su extrabajador y solicitar una ampliación de plazo para dar cumplimiento al pago pendiente. Incluso, se advierte que ya ante las instancias precedentes, la impugnante venía comprometiéndose en subsanar los pagos adeudados en un plazo adicional de 45 días. No obstante, a la fecha, la impugnante no ha presentado medio probatorio alguno destinado a probar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales en materia de vacaciones, a favor del extrabajador, y que pueda desvirtuar su responsabilidad en infracción atribuida materia de sanción, en este extremo. Por consiguiente, no corresponde acoger lo alegado en este extremo.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.

Así lo estipula el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.”

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece: “(…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”.

En esa misma línea, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.

De acuerdo con el artículo 36 de la citada la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden consistir en: 1) La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical. 2) El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3) La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.

Sobre el particular, los Vocales integrantes del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202111, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y

Ahora bien, en el presente caso, el Inspector comisionado, identificó el incumplimiento de obligaciones en materia sociolaboral, respecto a 01 trabajador de la impugnante. Por tal motivo, le notificó vía casilla electrónica, la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de julio de 2021, el cual tenía por objeto que la impugnante acredite en el plazo de diez (10) días hábiles, el pago o depósito bancario de la compensación por tiempo de servicios, y vacaciones truncas, a favor del extrabajador Tamani Pacaya Balduino:

Sin embargo, al vencimiento del plazo concedido, la impugnante no dio cumplimiento íntegro al mandato emitido por el inspector actuante, razón por la cual, emitió el Acta de Infracción, en cuyo sub numeral 4.13, dejó constancia del incumplimiento de la impugnante, frente a la medida inspectiva de requerimiento, determinando, además, la comisión de una infracción muy grave a la labor inspectiva contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre este punto, la impugnante alega que se está vulnerando el principio de concurso de infracción, y que no debería aplicar la sanción a la labor inspectiva, ya que no toma en cuenta que "cuando una misma conducta califica como más de una infracción, se aplicará la de mayor gravedad". Agrega que la medida de requerimiento, constituye una violación al principio de Non Bis In Idem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento de normas sociolaborales, respecto del cual se propone una sanción en forma individual.

Sobre el concurso de infracciones, tanto el numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, como el artículo 48-A del RLGIT, coinciden en que, para la aplicación de esta figura, debe observarse que una misma acción u omisión del empleador, constituya más de una infracción. No obstante, en el presente caso, nos encontramos ante dos conductas disímiles que configuran infracciones independientes, una en materia sociolaboral (incumplimiento de pago de vacaciones truncas al trabajador), y otra en materia de labor inspectiva (incumplimiento de medida de requerimiento dictada por el inspector). En consecuencia, en este escenario, no se configuran los presupuestos básicos para aplicar la figura del concurso de infracciones. Por consiguiente, no corresponde acoger lo alegado en este extremo.

Con relación al principio Non Bis In Idem, se reitera que las infracciones a la labor inspectiva tienen naturaleza independiente de las demás infracciones que versen sobre incumplimientos sociolaborales, como se ha detallado también en los numerales 6.21 de la presente. Y es que, si bien, podría existir identidad de sujetos, no ocurre lo mismo con los hechos y fundamentos. Los hechos que dan lugar a la infracción grave tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT, y a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y se refieren a la falta de pago por parte de la impugnante, a favor de un extrabajador, de sus vacaciones truncas y compensación por tiempo de servicio, considerando que dichas acreencias y/o incumplimientos, existen con anterioridad a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento. Por otro lado, la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, está referido al incumplimiento por parte de la impugnante, a la medida dispuesta por el inspector actuante, esto es, que acredite la subsanación de los incumplimientos observados, teniendo como plazo, desde que se le notifica la medida, hasta el cumplimiento del plazo fijado, esto es, diez (10) días hábiles. Con respecto a los fundamentos, la diferencia es aún más notoria, en tanto que la infracción socio laboral tiene una connotación social, referida al respecto de los derechos laborales del extrabajador, cuya inobservancia, le causa evidente perjuicio. Por otro lado, el fundamento de la infracción a la labor inspectiva, está basado en el quebrantamiento del deber de colaboración frente a la autoridad inspectiva. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo.

Con relación a la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que la misma reúne los presupuestos mínimos, siendo que el mandato de la autoridad inspectiva consistía en subsanar los pagos adeudados a su trabajador y proviene de una obligación legal, asimismo, el plazo otorgado de diez (10) días hábiles, resulta razonable y proporcional.

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar el recurso de revisión, confirmando la multa impuesta por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y; una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.