Constructora Gonzalez Torres Asociados S.A.C — Res. 926-2023

Mediante Orden de Inspección N° 0069-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 088- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir el sujeto inspeccionado con subsanar los incumplimientos señalados en la medida inspectiva de requerimiento notificada con fecha 21 de febrero de 2022, a raíz de la denuncia presentada por un ex trabajador quien señaló que la empresa no ha cumplido con abonarle las remuneraciones correspondientes a cuatro (4) meses del año 2021, así como la liquidación de sus beneficios sociales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 179-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 05 de mayo de 2022, notificado el 09 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 203-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 20 de mayo de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 288-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 20 de junio de 2022, notificada el 22 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 1,794.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 288-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 123-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 15 de julio de 20222, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 123-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 619-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 12 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CONSTRUCTORA GONZALEZ TORRES ASOCIADOS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 123-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 1,794.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 19 de julio de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CONSTRUCTORA GONZALEZ TORRES ASOCIADOS S.A.C.

De conformidad con lo señalado en el fundamento 3.4 de la presente resolución, esta Sala sólo se pronunciará sobre los alegatos del recurso de revisión vinculados a las infracciones calificadas como muy graves, a la luz del precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano:

En ese sentido, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento reposa en el incumplimiento de las obligaciones contenidas en una serie de incumplimientos en materia sociolaboral, esta Sala únicamente se pronunciará sobre la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, de conformidad con el precedente antes invocado.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2, que:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que la pretendida vinculación de ésta con los alcances de otro procedimiento sancionador llevado a cabo por la SUNAFIL no es amparada.

Sumado a ello, debe de tenerse presente que el criterio aprobado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL anteriormente invocado prescribe, respecto del análisis de causas en las cuales únicamente se discute el contenido de dichas medidas, que éste realiza en base a la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la misma medida, y a la luz de los alcances de lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de febrero de 2022, dispuso que la entonces inspeccionada cumpla con las siguientes obligaciones, en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, esto es, el 25 de febrero de 2021:

No se aprecia, de los actuados, que la impugnante haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL.

Así, respecto de la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis, esta fue debidamente notificada el mismo 21 de febrero de 2022 conforme se aprecia de la última parte de la misma:

Conforme obra en los actuados del expediente inspectivo, así como del punto 4.5 de la sección IV (Hechos constatados) del Acta de Infracción, la impugnante cumplió de manera parcial con la medida inspectiva de requerimiento, al acompañar documentación referida al denunciante de apellidos Enriquez Cuyán, pero no la totalidad de lo solicitado con respeto a los ex trabajadores Vásquez Espinoza y Pineda Quispe.

Bajo esos alcances, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión, en el extremo referido a la razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento.

Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala12, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política13. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud14, proscribe que se sancione a una persona en tanto su

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”16.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”17. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”18.

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”19. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.

Resulta de vital importancia que la Administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.

La valoración de los documentos y medios probatorios presentados por un empleador también es analizada teniendo en cuenta la desigualdad20 que existe entre el empleador y el trabajador, la cual incide de manera directa en la capacidad para generar y actuar pruebas por una de las partes, conforme lo señaló el precedente vinculante contenido en el fundamento 3121 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL.

Precisamente como parte del análisis del cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento fue – por ejemplo, el cotejo de las boletas de pago correspondientes al ex trabajador Vásquez Espinoza presentadas por la misma impugnante en la fecha de cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, identificándose que ésta no presentaba ninguna inasistencia que justificase la reducción en la remuneración correspondiente a dichos meses. Tampoco se justificaba la diferencia identificada en la boleta de pago de la ex trabajadora Pineda Quispe, por lo que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

En esa línea argumentativa, como parte de su recurso de revisión, la impugnante cuestiona de manera muy genérica que no se ha fundamentado adecuadamente la resolución impugnada al no haber sido correctamente valorados los medios probatorios presentados, ni considerado los supuestos de eximentes de responsabilidad previstos en el artículo 257 del TUO la LPAG; cuando de lo actuado se observan que, en base precisamente a los documentos presentados, se identificó el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

Por el contrario, no se identifica en qué medida la resolución judicial adjunta al escrito de revisión impactó en el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, o generó los errores “administrativos” que motivaron la presentación de documentos con información “no actualizada”, en los términos que sostiene la impugnante.

Bajo esos alcances, corresponde confirmar la infracción calificada como Muy Grave, declarando infundado el presente recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.