Constructora Galilea S.A.C — Res. 1064-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1031-2019-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 366-2019-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no acudir a la comparecencia programada para el 12 de agosto de 2019.

Mediante Imputación de Cargos N°308-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N°406-2021-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, de fecha 10 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N°139-2022- SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE de fecha 23 de marzo de 2022, notificada el 25 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/15,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 08 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 139-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N°90-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 20 de julio de 2022, la Intendencia Regional de Piura, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 15 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 90-2022- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000911-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 01 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCTORA GALILEA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 90-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, que confirmó la sanción impuesta de S/ 15,120.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 25 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCTORA GALILEA S.A.C.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas”8. Así, se debe precisar que la comparecencia es una de las modalidades de actuación Inspectiva, conforme el artículo 119 de la LGIT.

Asimismo, se debe invocar lo dispuesto en el artículo 17 de la LGIT, cuando prescribe:

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS." (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor solo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

Por la razón que antecede, se aprecia que, el argumento del impugnante referido a que se requiere una conducta “repetitiva” en la inasistencia o “frustración” de la inspección, es incorrecta y por ende debe ser desestimado, toda vez que de la lectura del numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, no se aprecia tales supuestos a los que hace alusión de forma errónea la recurrente. En consecuencia, debe desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

En el caso en particular, a folios 41 y 42 del expediente inspectivo se aprecia el requerimiento de comparecencia, de fecha 01 de agosto de 2019, de cuyo contenido se lee:

Documento que ha sido notificado al Administrador de la Obra del sujeto inspeccionado. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su inasistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa (…)”, conforme se aprecia a continuación:

Sin embargo, el día y hora fijados, la persona que acudió ante la autoridad inspectiva no contaba con la acreditación correspondiente para actuar en dicha diligencia; toda vez que, la inspección laboral observó que la carta poder simple que exhibe para poder participar, fue suscrita por un apoderado clase B de la inspeccionada, quien no tenía facultades para delegar poder de representación en un tercero, conforme a folios 50 del expediente inspectivo que se adjunta a continuación y, que además ha sido recogido en el numeral 4.5 del Acta de Infracción.

Cabe recordar en este punto, que contrario a lo que señala la inspeccionada en su recurso de revisión “(…) la supuesta no asistencia a la comparecencia (…) ello correspondió a un defecto de representación, debido a que los representantes se encuentran en la ciudad de Lima y no pudieron asistir personalmente, por ello se otorgó dicho poder de representación, sin tener conocimiento que este carecía de poder suficiente para la diligencia (…)”. No constituye una causal de eximente de responsabilidad ni justifica su

En efecto, conforme lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 0012-2023- SUNAFIL/TFL, “el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fin de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades” (fundamento jurídico 28).

En ese sentido, no se aprecia una vulneración al principio de legalidad, ni debido proceso ni de inocencia, tampoco una afectación al derecho de defensa, en los términos alegados por la impugnante, ya que se ha corroborado, mediante el Acta de Infracción que en el día y hora programada (12 de agosto de 2019), no pudo llevarse a cabo pese a estar debidamente notificada desde el 01 de agosto de 2019. Por lo que, todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Por tanto, como se verifica de los actuados, la impugnante no participó de la referida diligencia, incurriendo en una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, conforme consta en el Acta de Infracción, la cual conforme al artículo 16 de la Ley Nº 28806, contiene la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, sin que la impugnante haya presentado alguna contraprueba que pudiera desvirtuar la imputación efectuada. Por tanto, al no tener asidero legal que la impugnante trate de deslindar su responsabilidad en este extremo, corresponde desvirtuar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio

Así las cosas, se verifica que en el presente caso se han valorado lo actuado en el procedimiento, así como los documentos presentados y hechos constatados por la autoridad inspectiva a efectos de determinar la ocurrencia del reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado, por lo que no se advierte una insuficiencia en la valoración de pruebas, como erróneamente lo señala la recurrente, tampoco se advierte una afectación al derecho de defensa, pues, no se ha demostrado que la autoridad administrativa le haya impedido u obstaculizado a la inspeccionada a presentar sus descargos y medios de prueba, o que habiéndolos presentados no hayan sido valorados, pues, de los actuados no se advierte esto último.

En ese orden de ideas, se corrobora de los actuados que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, menos aún del derecho de defensa de la impugnante, pues ha podido presentar los medios probatorios que consideró pertinentes así como ha podido efectuar sus descargos e interponer los recursos impugnatorios; además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular.

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo, ni acoger su solicitud sobre revocar esta infracción.

La impugnante sostiene que se vulnera el principio de non bis in ídem, al haberse emitido dos órdenes de inspección contra ella e impuesto sanción por no asistir a la comparecencia en la hora y fecha programada. El numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena

En ese sentido, debe ser desestimado este extremo del recurso de revisión, por cuanto la Orden de Inspección N° 1030-2019-SUNAFIL/IRE-PIU, versa sobre la verificación de cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales, respecto a “remuneraciones”11. Mientras que, la presente Orden de Inspección N° 1031-2019- SUNAFIL/IRE-PIU, materia de este procedimiento, está orientada a la verificación de cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, respecto a accidente de trabajo/incidentes; gestión interna de seguridad y salud (sub materia: registro de accidente de trabajo e incidentes, notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso); equipos de protección personal12.

Por tanto, no existe ni similitud de los requerimientos de comparecencia, toda vez que si bien tienen la misma fecha; no obstante, responden a órdenes de inspección distintas cuyo objeto era también diferente, la que hace alusión la impugnante está orientada a la verificación en materia de relaciones laborales y la del presente procedimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo; por tanto, tampoco existe coincidencia o similitud en los procedimientos como alega la impugnante. En consecuencia, no se afectó el principio de non bis in ídem.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.