Constructora e Inversiones Huallaga E.I.R.L — Res. 344-2021

Mediante Orden de Inspección N° 544-2020-SUNAFIL/IRE-HUA se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 019-2021-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, dos (2) infracciones a la labor inspectiva y tres (3) infracciones en materia de relaciones laborales.

Mediante Imputación de Cargos N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC de fecha 09 de abril de 2021, notificada el 12 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 109-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 154-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE de fecha 08 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 69,344.00 por haber incurrido en:

Mediante Resolución de Intendencia N° 043-2021-SUNAFIL/IRE-HUA de fecha 19 de julio de 20212, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación

Con fecha 27 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 043-2021- SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 454-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 03 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCTORA E INVERSIONES HUALLAGA E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 043-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 69,344.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 22 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCTORA E INVERSIONES HUALLAGA E.I.R.L.

Con fecha 27 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 043-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes fundamentos:

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”10.

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece que: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo,

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Sobre el particular, conforme al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.”

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”.

Por otro lado, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL de fecha 03 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG” (énfasis añadido).

Por lo tanto, la conducta de la impugnante se subsume en el tipo infractor contemplado en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haber proporcionado al inspector de trabajo la información solicitada mediante el requerimiento de información, como se establece en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, antes citada.

Por otro lado, la impugnante argumenta que no se han evaluado los argumentos contenidos en su recurso de apelación, ya que la resolución impugnada solo se limita a reproducir lo expuesto por la resolución sancionadora de primera instancia, vulnerando así el derecho al debido procedimiento y el derecho a probar. Sobre el particular, corresponde precisar que se ha evaluado el escrito que contiene el recurso de apelación interpuesto por la impugnante contra la resolución de primera instancia, y se ha podido determinar que, en la resolución impugnada, se ha desarrollado y desvirtuado cada uno de los argumentos esbozados por la impugnante en su recurso de apelación. Por tanto, no es cierto lo alegado por la impugnante en este extremo.

Asimismo, es pertinente señalar que, de la evaluación de todos los actuados, se advierte que los argumentos contenidos en el escrito que contiene los descargos al Informe Final de Instrucción son los mismos que la impugnante ha esbozado en el escrito que contiene su recurso de apelación, motivo por el cual las resoluciones de primera y segunda instancia tienen un desarrollo similar. Entonces, conforme a lo expuesto y en el considerando precedente, no resulta cierto lo alegado por la impugnante, por lo que no existe evidencia de vulneración alguna al debido procedimiento ni al derecho de ofrecer pruebas.

Ahora bien, la impugnante alega que la información no requerida no pudo ser entregada debido a que la contadora, el administrador y gerente de la empresa, se contagiaron de COVID – 19, situación que debe ser considerada como fuerza mayor que exime de responsabilidad a la impugnante. Al respecto, se señala que, la documentación presentada por la impugnante, Certificados Médicos N° 005441 y 0005440 de fecha 14 y 15 de febrero de 2021, y las Constancias de Atención, tienen fecha de emisión posterior al 4 de febrero de 2021, día en que la impugnante debía cumplir con presentar la información requerida; motivo por el cual, no enerva la responsabilidad de la impugnante. Si bien se trata de un asunto sensible, como es el estado de enfermedad devenido del contagio por COVID-19 de tres de sus trabajadores, la impugnante no ha explicado si es que estas tres personas son las únicas que podrían haber satisfecho el requerimiento de información planteado por la inspección del trabajo.

Aunado a ello, es necesario tener en cuenta el criterio normativo fijado por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Supremo en la sentencia recaída en el recurso de Casación N° 1693-2014-LIMA, en cuyo fundamento octavo ha definido que: “se debe entender como “caso fortuito” cuando es posible evitar el daño producido mediante actos de previsibilidad, esto es, se puede evitar mediante una diligencia normal, en cambio será “fuerza mayor” cuando aun habiéndose previsto, era imposible impedir que se produzca el daño, como se daría el caso en los casos de desastres naturales”. Considerando lo antes expuesto, se evidencia que, la situación de fuerza mayor no ha ocurrido en el caso que nos ocupa, pues la impugnante tenía la posibilidad de adoptar las gestiones necesarias con la finalidad de dar cumplimiento a lo solicitado por el inspector

Por otro lado, como lo ha establecido este Tribunal, mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, en la cual se establecieron precedentes administrativos de observancia obligatoria “además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas”.

Por consiguiente, de conformidad con el fundamento 9 de la Resolución de Sala Plena antes señalada, establecido como precedente de observancia obligatoria, “en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

En tal sentido, de acuerdo a dicho precedente vinculante, el hecho que, la impugnante haya presentado la documentación requerida por los inspectores de trabajo con el escrito de descargos al Informe Final de Instrucción, y que la autoridad de primera instancia haya resuelto no acoger las propuestas de sanción a la impugnada referidas a los infracciones en materia sociolaboral que se imputaban, al haber la impugnada acreditado el cumplimiento de sus obligaciones laborales en relación a los trabajadores considerados como afectados en el Acta de Infracción, no desvirtúa en lo absoluto la responsabilidad administrativa de la impugnante por su falta de deber de colaboración en las actuaciones inspectivas, tanto por el incumplimiento de remitir la información solicitada, como por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento en el plazo establecido por los inspectores de trabajo; ni acreditar que su contadora, administrador y/o gerente sean las únicas personas competentes o autorizadas en remitir los instrumentos documentales que la inspección solicitó en su requerimiento de información. POR TANTO Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;