Construcciones y Maquinarias del Sur S.A.C — Res. 552-2025

Mediante Orden de Inspección N° 2664-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se iniciaron a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1001-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se

Mediante Imputación de Cargos N° 248-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 04 de mayo de 2022, notificada el 06 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1050-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN (en adelante, Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub- Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023, notificada el 06 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 882,244.00 soles, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 119 -2023-SUNAFIL/IRE-AQP2, de fecha 14 de abril de 2023 la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1163-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 05 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal

El artículo 217 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 119 - 2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/882,244.00 soles, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a las relaciones laborales, tipificadas previstas en los numerales 25.6 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así como una (01) infracción como MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C.

Con fecha 26 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 119 -2023-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando que:

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones graves, tipificadas en los numerales 24.4 y 24.5 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de tres (03) infracciones muy graves, tipificadas en los numerales 25.6 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en

Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal dispone que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

De lo precisado, se tiene que, a este Tribunal no le corresponde emitir pronunciamiento sobre los argumentos expuestos por la impugnante en torno a las infracciones GRAVES en materia de relaciones laborales, pues no son de competencia de este Tribunal.

Por su parte, el artículo 5 de la misma ley establece que el incumplimiento de estas condiciones conlleva la desnaturalización del contrato de tercerización, generando que los trabajadores desplazados adquieran relación laboral directa con la empresa principal.

En el marco de la actuación inspectiva, se constató que la empresa inspeccionada contrató a MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS E.I.R.L., empresa tercerizadora, para supuestamente prestar un servicio especializado para el desarrollo de actividades vinculadas a la ejecución de la obra pública “Ampliación de los sistemas de agua potable y alcantarillado en la Asociación urbanizadora José Luis Bustamante y Rivero Sector ll, III y VI dependientes del Reservorio N-29 Cono Norte, distrito Cerro Colorado - Arequipa (II Etapa Desagüe)”, específicamente para la provisión de operadores de maquinaria pesada, personal de limpieza, administrativo y asistentes.

No obstante, conforme lo señalado en el contrato suscrito entre las partes y del análisis de los hechos verificados por la autoridad inspectiva se advierte que ambas empresas reconocieron expresamente que la empresa MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS E.I.R.L., no cuenta con maquinaria propia ni infraestructura, y que únicamente se limita a suministrar personal de mano de obra.

Durante la visita realizada al centro de trabajo, la inspectora comisionada recabó declaraciones de trabajadores destacados en la obra, quienes manifestaron que sus labores eran dirigidas directamente por personal de la empresa principal. Esta situación fue corroborada por el supervisor de seguridad de dicha empresa, quien confirmó que las órdenes y la supervisión del trabajo eran impartidas por el personal propio de la contratante. Asimismo, no se constató la presencia de personal jerárquico o de supervisión de parte de la tercerizadora, ni se identificó infraestructura, oficinas o equipamiento atribuible a esta última.

Cabe precisar que estas conclusiones no responden a una apreciación subjetiva, sino que se basan en elementos objetivos debidamente documentados. En ese sentido, ambas empresas presentaron escritos en respuesta a requerimientos de información emitidos en el marco de la Orden de Inspección N.º 2671-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, en los que expresamente señalaron: “la empresa MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS

Por tanto, se ha configurado una situación de simple provisión de personal, lo cual contraviene lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la Ley Nº 29245, que regula los servicios de tercerización. En efecto, si bien formalmente la empresa MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS E.I.R.L. aparece como una tercerizadora, en los hechos actúa únicamente como intermediaria de personal, sin asumir los elementos esenciales de autonomía técnica, recursos propios ni responsabilidad por los resultados del servicio.

En consecuencia, conforme al artículo 5 de la citada norma, el contrato de tercerización ha quedado desnaturalizado, generándose una relación laboral directa e inmediata entre los trabajadores desplazados y la empresa principal desde el inicio de la prestación de servicios.

Es así que, mediante la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de noviembre de 2021, se le ordenó: “[1] Acreditar el registro de los trabajadores detallados en el Cuadro N° 01, en la planilla electrónica del sujeto inspeccionado Construcciones y Maquinarias del Sur S.A.C., desde la fecha en que fueron destacados en mérito al contrato celebrado con la razón social Multiservicios Generales Paracas EIRL, según fecha de ingreso, por el tiempo de servicios prestado según sea el caso y bajo el régimen laboral que corresponde según el detalle del Cuadro N° 01”. Sin embargo, trascurrido el plazo otorgado, la impugnante no presentó la documentación solicitada correspondiente a la medida de requerimiento en el plazo establecido.

En atención a lo verificado, se concluye que la inspeccionada incumplió con registrar en su planilla electrónica a los trabajadores desplazados por la empresa MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS E.I.R.L., conforme al vínculo laboral real que mantenían con ella. Ello en tanto no se configuró una relación civil de tercerización válida, sino una relación laboral directa, al haberse desnaturalizado el contrato de tercerización. En consecuencia, correspondía que dichos trabajadores sean registrados bajo el régimen laboral del sector privado y se les reconozcan todos los derechos y beneficios que por ley les correspondían.

Por otra parte, la impugnante sostiene que la Resolución de Intendencia vulnera el debido procedimiento al ampliar injustificadamente la infracción a sesenta (60) trabajadores, en contradicción con el Informe Final de Instrucción, sumado a la supuesta incongruencia narrativa, falta de motivación y afectación al principio de separación entre las funciones instructiva y sancionadora: Al respecto, cabe indicar que el argumento de la impugnante carece de sustento, pues parte de una interpretación incorrecta del rol que corresponde a la autoridad instructora y a la autoridad sancionadora en el marco del procedimiento administrativo sancionador regulado por la Directiva N.º 001-2017- SUNAFIL/INII, Versión 2. Conforme al numeral 7.1.2.6, literal c) de dicha directiva, se establece de manera expresa que: "Al pronunciarse sobre la existencia de infracción, la autoridad instructora propone a la autoridad sancionadora la sanción que correspondería imponer al sujeto responsable. Esta propuesta no vincula a la autoridad sancionadora, a quien compete efectuar la evaluación y graduación definitiva de la sanción que corresponde imponer."

En ese sentido, si bien el Informe Final de Instrucción identificó preliminarmente a siete (07) trabajadores, la propuesta que contiene dicho informe no tiene carácter vinculante ni limita el análisis de la autoridad sancionadora, quien en uso de sus competencias puede —y debe— evaluar la totalidad de los hechos verificados durante la etapa inspectiva, especialmente los consignados en el Acta de Infracción.

En el presente caso, el Acta de Infracción emitida por la inspectora actuante propuso la existencia de la infracción respecto a un total de sesenta (60) trabajadores, al haber constatado que fueron desplazados por la empresa tercerizadora sin cumplir los requisitos legales para una tercerización válida, generándose en consecuencia una relación laboral directa con la empresa principal, sin el correspondiente registro en la planilla electrónica.

La autoridad sancionadora, tanto en primera como en segunda instancia, ha emitido su pronunciamiento con base en la verificación fáctica de dicha desnaturalización respecto de la totalidad de los sesenta (60) trabajadores, lo cual ha sido debidamente motivado y sustentado en el expediente, sin que ello configure una vulneración del principio de congruencia, ni mucho menos del principio de cosa decidida. Cabe precisar que la garantía de cosa decidida (cosa juzgada administrativa) solo es aplicable una vez que se ha agotado el procedimiento administrativo y se ha emitido resolución firme. No resulta aplicable durante el procedimiento en curso, como pretende sostener la impugnante. En consecuencia, no se advierte vulneración del debido procedimiento, ni de los principios de separación de funciones, congruencia o motivación, pues la resolución impugnada se ha dictado conforme al marco normativo vigente y en observancia de las facultades conferidas a la autoridad sancionadora.

Asimismo, debe precisarse que la determinación de sesenta (60) trabajadores afectados por la infracción incurrida no resulta arbitraria ni contraria al debido procedimiento, sino que se encuentra objetivamente sustentada en la documentación presentada por la propia inspeccionada durante la etapa de investigación inspectiva.

En efecto, según consta en el expediente administrativo, la inspeccionada celebró con la empresa Multiservicios Generales Paracas E.I.R.L. un contrato de prestación de servicios de mano de obra para el desarrollo de diversas labores (operadores de maquinaria

Este dato fáctico fue confirmado tanto por las partes como por la documentación aportada, y no ha sido desvirtuado por la impugnante. Además, en los escritos presentados en respuesta a los requerimientos de la autoridad inspectiva, ambas empresas reconocieron que la tercerizadora solo brindaba mano de obra, sin asumir autonomía técnica ni responsabilidad directa sobre el servicio, evidenciando una desnaturalización de la tercerización conforme a los artículos 2 y 5 de la Ley Nº 29245.

Por tanto, no resulta jurídicamente razonable restringir la afectación solo a 7 trabajadores cuando la propia inspeccionada ha reconocido que el número de trabajadores destacados mediante el contrato —cuya desnaturalización ha sido verificada— fue de sesenta (60) trabajadores. La existencia de subordinación, ausencia de equipamiento y autonomía, y el reconocimiento de simple provisión de personal se configura respecto de la totalidad del personal destacado, no solo de los trabajadores entrevistados o identificados en etapa de instrucción.

En consecuencia, la infracción por omisión del registro en planilla debe configurarse respecto de los sesenta (60) trabajadores desplazados por la tercerizadora, todos ellos comprendidos en el contrato cuya ejecución fue desnaturalizada, y no solo respecto de aquellos individualizados en entrevistas o declaraciones testimoniales, pues la desnaturalización tiene un efecto general sobre la totalidad del personal incluido en dicho esquema irregular.

En cuanto a la alegación de la impugnante referida a que no se habría valorado la adenda al contrato de tercerización de fecha 03 de abril de 2021, así como los contratos de arrendamiento de maquinaria presentados como medios probatorios; corresponde señalar que dichos documentos sí fueron objeto de análisis por la autoridad de primera y segunda instancia. Sin embargo, se concluyó que tales elementos no desvirtúan la verificación realizada durante la etapa inspectiva, en la que se constató que la empresa tercerizadora MULTISERVICIOS GENERALES PARACAS E.I.R.L. no prestaba el servicio por su cuenta y riesgo ni con autonomía técnica, sino que se limitaba a proveer personal que ejecutaba sus funciones bajo la dirección y supervisión de la inspeccionada, utilizando además maquinaria de esta última. A ello se suma que, ante el requerimiento de información, tanto la empresa principal como la tercerizadora reconocieron que solo se

En relación a la supuesta valoración exclusiva de declaraciones de trabajadores y la alegada inversión de la carga probatoria; de los actuados se advierte que la valoración no se basó exclusivamente en declaraciones testimoniales, por el contrario, se utilizó una pluralidad de medios probatorios, entre ellos, la documentación proporcionada por ambas partes (contrato principal, adenda, escritos de descargo); información recabada durante la diligencia inspectiva, como las órdenes impartidas directamente por personal de la empresa principal a los trabajadores desplazados, lo que evidencia subordinación directa y reconocimiento expreso, por ambas empresas, de que el servicio consistía en “proveer mano de obra”, lo que desnaturaliza el contrato conforme a los artículos 2 y 5 de la Ley Nº 29245.

Respecto al precedente vinculante SUNAFIL Nº 001-2023-SUNAFIL/TFL invocado por la impugnante, este establece que no puede presumirse la subordinación sin prueba suficiente; Sin embargo, en el presente caso, no se presume, sino que ha sido debidamente constatada y documentada, cumpliendo con la carga probatoria exigida por el marco normativo aplicable.

Por otro lado, en cuanto al alegato referido a una supuesta imposición de sanción sin hechos verificados y la consecuente vulneración del principio de tipicidad, cabe señalar que este principio exige que toda conducta sancionable se encuentre expresamente prevista en una norma y que su ocurrencia sea debidamente acreditada. En el presente caso, la conducta imputada califica como infracción muy grave conforme a lo dispuesto en el numeral 25.20 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (aprobado mediante D.S. N.º 019-2006-TR), al haberse constatado que la empresa inspeccionada omitió registrar en la planilla electrónica a los trabajadores desplazados por la empresa tercerizadora, identificados en el Cuadro N.º 01 del acta de infracción, incumplimiento que se sustenta en la desnaturalización del contrato de tercerización, configurada por el uso de una simple provisión de personal, lo cual evidencia una relación laboral directa con la empresa principal.

Asimismo, consta en el expediente que la inspeccionada ejerció plenamente su derecho de defensa, presentando los descargos correspondientes, los cuales fueron valorados y desestimados de manera motivada por la autoridad competente. En consecuencia, la sanción impuesta cuenta con sustento normativo y fáctico suficiente, encontrándose debidamente motivada y conforme al principio de legalidad, sin que se advierta vulneración al debido procedimiento ni arbitrariedad administrativa.

Por estas consideraciones, no se acogen los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, confirmando la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor –inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo)10, existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En el presente caso, en virtud de las constataciones realizadas a lo largo del procedimiento inspectivo, la autoridad de trabajo emitió la medida inspectiva de

De lo actuados, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme con lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, advirtiéndose que la impugnante no cumplió con la normativa en materia de relaciones laborales y tras analizar la documentación presentada por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo. Emisión que resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de remuneraciones, jornada, horarios de trabajo y descansos

Asimismo, se debe señalar que, tanto la autoridad inspectiva como sancionadora han analizado y valorado toda la documentación alcanzada por la autoridad inspectiva para constatar la configuración o no, de una infracción. En efecto, conforme se aprecia en el numeral 4.11 del acta de infracción, la impugnante presentó una carta sobre los descargos y observaciones de la medida inspectiva de requerimiento, sin acreditar el registro de los trabajadores en la planilla electrónica de la inspeccionada, exigidos en dicha medida, configurándose una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud del administrado, al determinar que las infracciones incurridas por parte de éste le correspondían. Siendo ello así, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida de requerimiento, tal como consta en los hechos constatados del Acta de Infracción, lo cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, infracción que debe ser confirmada.

En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

De la verificación del expediente sancionador se advierte que en la imputación de cargos se imputo responsabilidad por la comisión de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, al no acreditar el pago de las vacaciones truncas a los trabajadores con derecho por todo el periodo laborado y de acuerdo al régimen laboral que corresponde a ley, a favor de los trabajadores detallados en el cuadro N° 01, infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Sobre el particular, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713 regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios; además, dicho derecho está condicionado al cumplimiento de un récord conforme a la jornada semanal. Asimismo, en su artículo 12 establece: “Para efectos del récord vacacional se considera como días efectivos de trabajo los siguientes: a) La jornada ordinaria mínima de cuatro horas”.

En ese entendido, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a) haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento dentro del periodo que correspondía su goce.

De los actuados se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión del pago de las vacaciones con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tan es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional; sin embargo, el empleador no canceló de forma íntegra y oportuna, entre otros, el pago correspondiente al concepto de remuneración vacacional o de vacaciones o truncas. Mientras que, para el segundo, el trabajador(a) debe haber alcanzado el derecho al descanso vacacional; y, a pesar de ello, su empleador no cumple con su otorgamiento, es decir, que el trabajador no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por la inspectora comisionada.

En ese sentido, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago de las vacaciones truncas, a favor de los sesenta trabajadores, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.”( énfasis añadido). Sin embargo, la comisionada determinó que la conducta sancionada es por no cumplir con el pago de dicho concepto.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

Si bien la Sub-Intendencia de Sanción mediante la resolución de sanción hace un análisis de la infracción imputada que como hemos señalado se ha configurado, no se advierte que haya efectuado la motivación correspondiente respecto del supuesto antes señalado, resultando de vital importancia dicho análisis para la correcta determinación de la configuración de la infracción imputada. Por lo que la Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023, en dicho extremo, incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones inspectivas, vulnerando el debido procedimiento.

En ese entendido, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, y valorando los medios probatorios presentados y actuados; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub- Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos y lo actuado en la fase inspectiva, respecto al extremo antes señalado.

Estando a lo expuesto, la Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023-SUNAFIL/IRE- SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, incurre en vicio de nulidad parcial y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad11. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 105-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023, en el extremo referido a la infracción contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.212 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo13.

Por tanto, subsisten los extremos de la Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023 y de la Resolución de Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, no vinculados a la causal de nulidad parcial antes señalada. En consecuencia, conforme a lo expuesto precedentemente, se confirma las sanciones tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, no siendo alcanzadas por la nulidad parcial declarada, manteniéndose los extremos de dichos actos u actuaciones vinculadas a la misma, inalterables, en virtud a que se ha determinado plenamente la responsabilidad de la impugnante, analizadas hasta este extremo.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

Considerando lo señalado, la Resolución de Sub-Intendencia N° 105-2023-SUNAFIL/IRE- SISA-AQP, de fecha 03 de febrero de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por lo que dicho extremo de la resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos de que —de ser el caso— procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.