Construcciones y Maquinarias del Sur S.A.C — Res. 313-2023

Mediante Orden de Inspección N° 03426-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 257-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por la negativa de la inspeccionada de facilitar a la inspectora la documentación e información necesaria requerida el día 22 de diciembre de 2020, a raíz de la denuncia realizada por el trabajador Jorge Luis Ticona Cornejo, quien solicita el pago de sus remuneraciones.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 216-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 02 de junio de 2021, notificada el 04 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 463-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 02 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 785-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 23 de diciembre de 2021, notificada el 28 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,309.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 19 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 785-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 117-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 08 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 04 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 117-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, solicitando el uso de la palabra.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 382-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 11 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 117- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,309.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C.

De conformidad con los alegatos del recurso de revisión, la impugnante sostiene que la Resolución de Intendencia N° 117-2022-SUNAFIL/IRE-AQP ha vulnerado distintos principios al no valorar adecuadamente los documentos presentados a través de su recurso de apelación, así como ha afectado su derecho de defensa y derecho a la debida motivación de las resoluciones administrativas.

Por ello, corresponde hacer un breve recuento de las distintas actuaciones de las autoridades inspectivas y sancionadoras, a fin de identificar si tales vulneraciones se han presentado en los términos señalados en el recurso de revisión.

Con la publicación9 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”11.

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”.

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

Así, al invocarse la caducidad por parte de la impugnante, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 216-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de la Intendencia Regional de Arequipa.

Bajo esos alcances, se observa de los actuados que la Imputación de Cargos fue notificada a la impugnante el 04 de junio de 2021, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 04 de marzo de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción. No obstante, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 28 de diciembre de 2021, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 785-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 23 de diciembre de 2021, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 28 de diciembre del 2021, esto es, dentro del plazo legal estipulado en la normativa anteriormente citada, sin que el procedimiento sancionador tramitado bajo el expediente sancionador N° 216-2021- SUNAFIL/IRE-AQP hubiese caducado en esa fecha; por tanto, no corresponde amparar este extremo del recurso de revisión interpuesto por la impugnante.

La impugnante sostiene que la resolución de Intendencia no ha absuelto los alegatos planteados, referidos al cuestionamiento por la incorporación de la Inspectora de Trabajo a las actuaciones inspectivas, las cuales fueron llevadas de manera inicial por el Inspector Auxiliar comisionado para tal fin. También es objeto de cuestionamiento que las actuaciones hayan sido llevadas a cabo por la Intendencia Regional de Arequipa, así como el hecho de que se hayan ampliado las actuaciones inspectivas, sosteniendo que ha visto vulnerado el derecho al debido proceso, la motivación de las resoluciones administrativas, entre otros, por esta presunta omisión de la Intendencia Regional de Arequipa al absolver su recurso de apelación.

Previamente, corresponde citar la “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, cuya versión 02 fue aprobada con Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL del 10 de agosto de 2021, la cual establece a través del punto 7.6.2 de la sección 7.6 (Cuestiones específicas respecto a la incorporación de inspectores y los plazos de las actuaciones inspectivas), que “(…) en el caso que el(los) inspector(es) designado(s) en la orden de inspección no pueda(n) continuar con las actuaciones inspectivas, por razones objetivas que le impidan seguir desarrollando dicha 04.06.2021 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción)

Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador

Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Inicio del cómputo de plazo

De lo expuesto, se concluye que nuestro sistema inspectivo permite la incorporación de personal inspectivo a la orden de inspección siempre que se justifique adecuadamente este actuar, salvaguardando los derechos e intereses de las personas que intervienen en las actuaciones inspectivas.

Sin embargo, en nuestro caso particular, no se observa incorporación de algún otro Inspector de Trabajo, y al analizar todas las actuaciones inspectivas hasta el cierre de la Orden de Inspección N° 03426-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se tiene que fueron realizadas por la Inspectora Giovanna Maritza López Flores; en consecuencia, no corresponde acoger este argumento de la impugnante.

Respecto de los alegatos sobre la competencia territorial, los numerales 6.4.1.1 y 6.4.1.2 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII bajo desarrollo, se identifica que con carácter general, el personal inspectivo realiza las actuaciones inspectivas de investigación en el centro de trabajo donde los supuestos trabajadores afectados ejecutan o ejecutaron la prestación laboral, recordándose que, conforme al artículo 4 de la LGIT, las actuaciones inspectivas se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normas sociolaborales. Por ello, en tanto las actuaciones inspectivas se llevaron a cabo con la finalidad de verificar el cumplimiento de la normatividad sociolaboral del trabajador denunciante, que refirió en su denuncia pertenecer al régimen laboral especial de construcción civil, que prestaba sus servicios en la obra “Ampliación de los sistemas de agua potable y alcantarillado en la Asociación Urbanizadora José Luis Bustamante y Rivero, sector II, III y VI dependientes del Circuito N-29, Cono Norte, distrito Cerro Colorado – Arequipa”, información que se obtiene de folios 7 a 9 del expediente inspectivo, no se observa la presunta vulneración en los términos señalados por la impugnante, siendo la Intendencia Regional de Arequipa competente para el presente caso.

Asimismo, de la revisión de los expedientes inspectivo y sancionador, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron la sanción impuesta al administrado, y las resoluciones de primer y segundo grado, han sido motivadas adecuadamente sobre lo que consiste la infracción cometida, que al ser insubsanable, resulta de comisión muy grave. A su vez, la infracción se ha tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente en materia de labor inspectiva, correspondiente al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no existiendo una afectación al principio de tipicidad. Por otra parte, la impugnante viene repitiendo argumentos de su recurso de apelación, los cuales, conforme se detallan en el punto 1.5 de la presente resolución, han sido absueltos por la Intendencia Regional de Arequipa, posición que esta Sala comparte.

Del marco expuesto, la resolución de intendencia y el presente caso, cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el

Respecto del requerimiento de información de fecha 22 de diciembre de 2020, el principio de buena fe procedimental regulado en el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, “los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado”, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT12, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

Respecto de los alegatos referidos a la extinción de la obligación derivada por el incumplimiento del requerimiento de información, sancionada mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 785-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, por el contexto generado por la pandemia del Covid-19 y la imposibilidad de cumplirse tal mandato por parte de la

Asimismo, es pertinente traer a colación los criterios del precedente administrativo de observancia obligatoria emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, en cuanto establece, respecto a la obligación del sujeto inspeccionado de entregar la información al inspector de trabajo, lo siguiente:

En consecuencia, no se advierte vulneración alguna a las normas citadas por la impugnante en su recurso de revisión en torno a las definiciones de caso fortuito o fuerza mayor, ni se ha acreditado que estuviera bajo los supuestos de eximentes de responsabilidad (inciso 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG).

Por ello, en tanto no se ha acreditado que se hayan generado condiciones que imposibiliten el cumplimiento del requerimiento de información bajo los alcances antes señalados, corresponde declarar infundado el recurso de revisión y confirmar la infracción muy grave imputada.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.