Construcciones y Maquinarias del Sur S.A.C — Res. 285-2023

Mediante Orden de Inspección N° 03509-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 49-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no presentar la documentación solicitada mediante requerimientos de información notificados durante la visita inspectiva realizada los días 19 de diciembre de 2020 y 19 de enero de 2021, y

Que, mediante Imputación de Cargos N° 186-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 14 de abril de 2021, notificada el 16 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 428-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 07 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 004-2022-SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, de fecha 11 de enero de 2022, notificada el 13 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 79,596.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 01 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 004-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 11 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 04 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 119-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, solicitando el uso de la palabra.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 370-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 06 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 79,596.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIONES Y MAQUINARIAS DEL SUR S.A.C.

De conformidad con los alegatos del recurso de revisión, la impugnante sostiene que la Resolución de Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/IRE-AQP ha vulnerado distintos principios al no valorar adecuadamente los documentos presentados por la empresa a través del recurso de apelación, así como ha afectado su derecho de defensa y derecho a la debida motivación de las resoluciones administrativas.

Por ello, corresponde hacer un breve recuento de las distintas actuaciones de las autoridades inspectivas y sancionadoras, a fin de identificar si tales vulneraciones se han presentado en los términos señalados en el recurso de revisión.

Con la publicación9 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”10.

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”.

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

Así, al invocarse la caducidad por parte de la impugnante, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 188-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de la Intendencia Regional de Arequipa.

Bajo esos alcances, se observa de los actuados que la Imputación de Cargos fue notificada a la impugnante el 16 de abril de 2021, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 19 de enero de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción. No obstante, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 13 de enero de 2022, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 004-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 11 de enero de 2022, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 13 de enero del 2022, esto es, dentro del plazo legal estipulado en la normativa anteriormente citada, sin que el procedimiento sancionador tramitado bajo el expediente sancionador N° 188-2021- SUNAFIL/IRE-AQP hubiese caducado en esa fecha; por tanto, no corresponde amparar este extremo del recurso de revisión interpuesto por la impugnante.

La impugnante sostiene que la resolución de Intendencia no ha absuelvo los alegatos planteados, cuestionando la incorporación de la Inspectora de Trabajo a las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 03509-2020- SUNAFIL/IRE-AQP, las cuales fueron llevadas de manera inicial por el Inspector Auxiliar comisionado para tal fin. También es objeto de cuestionamiento que las actuaciones hayan sido llevadas a cabo por la Intendencia Regional de Arequipa, así como el hecho de que se hayan ampliado las actuaciones inspectivas, sosteniendo que ha visto vulnerado el derecho al debido proceso, a la motivación de las resoluciones administrativas, entre otros, por esta presunta omisión de la Intendencia Regional de Arequipa al absolver su recurso de apelación.

Sobre el particular, esta Sala identifica que estos mismos argumentos han sido objeto de pronunciamiento por parte de la Sub Intendencia de Resolución a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 004-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, reseñando los alcances referidos a las funciones del Sub Intendente de Actuaciones Inspectivas, la incorporación de nuevo personal inspectivo a la orden de inspección y la ampliación de plazo, así como la competencia del inspector auxiliar y la competencia territorial de la referida Intendencia Regional de Arequipa.

De igual modo, conforme se detalla en el punto 1.5 de la presente resolución, la Intendencia Regional de Arequipa absolvió cada uno de los alegatos planteados por el recurso de apelación de la impugnante, en posición que esta Sala comparte. 16.04.2021 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 16.01.2022 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 13.01.2022 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Inicio del cómputo de plazo Fin de cómputo del plazo 9 meses al 16/01/2022

Así, conforme lo han venido sosteniendo las instancias previas, la “Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, cuya versión 02 fue aprobada con Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL del 10 de agosto de 2021, establece a través del punto 7.6.2 de la sección 7.6 (Cuestiones específicas respecto a la incorporación de inspectores y los plazos de las actuaciones inspectivas), que “(…) en el caso que el(los) inspector(es) designado(s) en la orden de inspección no pueda(n) continuar con las actuaciones inspectivas, por razones objetivas que le impidan seguir desarrollando dicha función, de forma excepcional, y en la medida que aún se cuente con plazo o pueda solicitarse su ampliación, se realiza la incorporación de nuevo personal inspectivo a la orden de inspección, bajo sustento y fundamentación suficiente y adecuada por parte de la autoridad competente que expidió tal orden, esto con el fin de cumplir con los fines del servicio inspectivo, así como para salvaguardar los derechos e intereses de las personas que intervienen en las actuaciones inspectivas (sujetos inspeccionados, trabajadores, etc.).”

En ese sentido, se observa a folios 34 del expediente inspectivo el Proveído s/n de fecha 08 de enero de 2021, por medio del cual el Sub Intendente de Actuaciones Inspectivas incorpora a la Inspectora de Trabajo, con el objeto de continuar con las actuaciones inspectivas en la Orden de Inspección N° 03509-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, luego de la presentación del Oficio s/n elaborado por el Inspector Auxiliar a cargo de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección antes mencionada, al haberse identificado que durante las actuaciones inspectivas de investigación, tomó conocimiento de que la empresa cuenta con 149 trabajadores, los cuales serían comprendidos en las actuaciones inspectivas. Este proveído cuenta con las firmas del representante de la empresa, acreditándose el haber sido debidamente notificado el 19 de enero de 2021.

Respecto de la ampliación del plazo, el numeral 7.6.11 de la sección en desarrollo de la “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, señala, respecto de las ampliaciones de plazo, que éstas se presentan por escrito ante el Sub Intendente de Actuaciones Inspectivas, el Sub Director de Inspección o ante la autoridad que haga sus veces, en donde “el otorgamiento de la ampliación, así como el plazo de la misma, responderán a la pertinencia, razonabilidad y proporcionalidad del caso concreto, en concordancia con los fines de la Inspección del Trabajo”.

Respecto de los alegatos sobre la competencia territorial, los numerales 6.4.1.1 y 6.4.1.2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII bajo desarrollo, se identifica que, con carácter general, el personal inspectivo realiza las actuaciones inspectivas de investigación en el centro de trabajo donde los supuestos trabajadores afectados ejecutan o ejecutaron la prestación laboral, recordándose conforme el artículo 4 de la

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”12 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad13.

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de enero de 2021, dispuso la realización de siete (07) conductas, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles para el cumplimiento de las mismas. Ésta fue notificada al correo electrónico autorizado.

Conforme lo señala el Acta de Infracción a través del punto 4.13 de la sección IV (Hechos constatados), la entonces inspeccionada no cumplió con haber subsanado las infracciones requeridas dentro del plazo otorgado. Por ello, al no haberse cumplido con lo establecido por la inspectora comisionada dentro del plazo estipulado, corresponde confirmar este extremo de la infracción impuesta a la impugnante.

Respecto de los alegatos referidos a la extinción de la obligación derivada por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, sancionada mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 004-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, por el contexto generado por la pandemia del Covid-19 y la imposibilidad de cumplirse tal mandato por parte de la impugnante; debe de señalarse que si bien esta Sala ha reconocido que el contexto generado por la pandemia del nuevo Coronavirus (Covid-19) puede ser calificado como un supuesto de caso fortuito (Resolución N° 022-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala), el precedente aprobado por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral a través de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-TFL, publicado el 18 de noviembre de 2021 en el diario oficial El Peruano, establece alcances para acreditar que las medidas inspectivas de requerimiento no puede ser cumplidas bajo ciertos supuestos específicos:

En tanto este precedente administrativo es de observancia obligatoria, a ser cumplido por todas las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, no es correcto señalar, como pretende indicar la impugnante a través del recurso de revisión, que se debía de dejar sin efecto la sanción impuesta por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento por la mera existencia de un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, sino que debía de acreditarse de manera fehaciente, a la luz de los fundamentos 35 y 36 del precedente antes citado, la condición económica realmente afectada de la empresa.

Por ello, en tanto no se ha acreditado que se hayan generado condiciones que imposibiliten el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento bajo los alcances antes señalados, corresponde declarar infundado el recurso de revisión, confirmando las infracciones muy graves, de competencia de esta Sala.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9, señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.